L’informazione pubblica dalla produzione alla disponibilità Giornata di studio in occasione del decennale del repertorio DFP: Documentazione di fonte pubblica in rete (1997-2007)
Roma, 23 novembre 2007
In occasione della Giornata di studio L’informazione pubblica dalla produzione alla disponibilità, la redazione della DFP (Documentazione di fonte pubblica in rete) ha elaborato un documento di indirizzo denominato Stato e necessità della documentazione di fonte pubblica in rete sui contenuti dell’informazione di fonte pubblica disponibile tramite Internet. Tale documento vuole essere un contributo al dibattito sullo sviluppo dell’ e-government italiano e sulla trasparenza delle amministrazioni nella società dell’informazione. I curatori del repertorio DFP vogliono sottolineare la rilevanza strategica del patrimonio informativo prodotto e gestito dalla pubblica amministrazione nell’esercizio delle proprie attività istituzionali, in primo luogo come patrimonio di conoscenza e strumento per favorire la formazione dell’opinione pubblica e la partecipazione dei cittadini e delle loro organizzazioni alla formazione delle decisioni pubbliche; in secondo luogo come patrimonio utilizzabile per migliorare i processi decisionali delle imprese e per favorire l'innovazione e la competitività; in terzo luogo, come “materia prima” informativa utile per molteplici attività o decisioni legate alla vita sociale, al lavoro, al tempo libero.
I cardini del documento di indirizzi sono da un lato la pubblicità in rete di tutti i dati e i documenti in formato elettronico, laddove non esistano motivi di riservatezza previsti da specifiche norme di legge, dall’altro un’organizzazione di tali documenti più funzionale alle esigenze dei cittadini.
Il documento di indirizzo si articola in una premessa e in una serie di raccomandazioni generali e relative ai siti istituzionali, all’informazione giuridico-amministrativa e all’informazione statistico-economica.
La DFP
http://www.aib.it/dfp
DFP Documentazione di fonte pubblica in rete, è una sezione del sito dell’Associazione italiana biblioteche costituita da una banca dati (http://dfp.aib.it) di risorse Internet prodotte dalle istituzioni pubbliche italiane e in pagine dedicate alla descrizione e alla riflessione sull’informazione pubblica in rete. DFP comprende servizi di aggiornamento via e-mail e RSS.
DFP opera affinché la distribuzione dei documenti di fonte pubblica su web ne accresca l’utilizzo tra i non addetti ai lavori e migliori le attività di reference nelle biblioteche e nei centri di documentazione. L’origine di DFP è nell’attività del Gruppo di studio AIB sulle Pubblicazioni ufficiali (1995-2001) che nel 1997 decise di pubblicare, sul sito dell'Associazione, un repertorio di risorse web relative al mondo della pubblica amministrazione italiana e dell'informazione istituzionale. La banca dati DFP è sviluppata con il software open source Scout Portal Toolkit e mantenuta con il supporto tecnico del CILEA. Contiene le segnalazioni di circa 1200 siti e documenti organizzate in base ad una classificazione di 12 classi principali e oltre 100 suddivisioni
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L’informazione pubblica dalla produzione alla disponibilità: Giornata di studio in occasione del decennale del repertorio DFP: Documentazione di fonte pubblica in rete (1997-2007)
Roma, 23 novembre 2007
Documento di indirizzo
“Stato e necessità della documentazione di fonte pubblica in rete”
Premesse
1. L'insieme dei dati e dei documenti raccolti, prodotti e gestiti dalla pubblica amministrazione nell’esercizio delle proprie attività istituzionali, rappresenta una risorsa strategica sotto il profilo sociale, politico, economico, culturale.
Le politiche dell’Unione europea si sono finora concentrate sulla possibilità di valorizzazione economica da parte del settore privato dei dati pubblici e sulla loro riutilizzabilità, sempre in termini di rielaborazioni con valore aggiunto, a supporto della crescita economica e produttiva. L’aspetto largamente prevalente in Italia è stato quello di orientare le politiche per l’e-government verso una maggiore efficienza delle pubbliche amministrazioni e verso l’erogazione di servizi in rete.
2. In questo documento i curatori del repertorio DFP Documentazione di fonte pubblica in rete (http://www.aib.it/dfp ) si propongono di fornire un contributo per riportare al centro del dibattito sull’e-government il tema dell'informazione e dei documenti prodotti dalle istituzioni, al di là del loro utilizzo per fini economici o per fini di efficienza amministrativa. Questo approccio, legato ai contenuti della professione dei bibliotecari, dei documentalisti, degli archivisti, è da dieci anni al centro del lavoro del gruppo DFP sia nell'analisi delle risorse censite all'interno del repertorio, sia nell’attività pubblicistica e di formazione ma risponde anche ad esigenze emerse nella riflessione sui temi dell’e-government1. In un recente Rapporto Nomisma sulla domanda e l'offerta di informazione pubblica online in Italia, si è affermata la necessità che sia “sostanzialmente invertita la scala delle priorità che attualmente pone i servizi pubblici fully online in cima e l'accessibilità e l'integrazione dell'informazione pubblica in fondo alla curva di maturità dell' eGovernment”2. Nel Rapporto OCDE sull’e-democracy3 si è scritto che “Data deprivation is one of the main causes of public silence. To have a say in the affairs of democracy, citizens need access to the widest possible information, not just mediated messages or headline policy decisions. People need access to the resources that will allow them to make up their own minds. The Internet could provide a significant means of distributing information as a common resource.”
3. I curatori del repertorio DFP vogliono sottolineare la criticità dei temi legati all’informazione pubblica disponibile in rete in primo luogo come patrimonio di conoscenza e strumento per favorire la formazione dell’opinione pubblica e la partecipazione dei cittadini e delle loro organizzazioni alla formazione delle decisioni pubbliche; in secondo luogo come patrimonio utilizzabile per migliorare i processi decisionali delle imprese e per favorire l'innovazione e la competitività; in terzo luogo, come “materia prima” informativa utile per molteplici attività o decisioni legate alla vita sociale, al lavoro, al tempo libero.
4. Le tecnologie dell’informazione e la presenza di un’infrastruttura di rete aperta e utilizzabile da chiunque, hanno modificato completamente l'interfaccia comunicativa e informativa tra pubbliche amministrazioni e cittadini. Internet è una struttura di comunicazione che consente di pubblicare informazione testuale, immagini, informazione grafica e informazioni organizzate in banche dati con costi e tempi molto contenuti. Consente inoltre di creare collegamenti tra le informazioni pubblicate e di distribuirle ad utenti in grado di interagire con i soggetti che le pubblicano per partecipare alla elaborazione e alla pubblicazione delle informazioni stesse.
Nel documento OCDE Public sector modernisation: open government, V° Policy Brief, 2005 Internet è definito “the medium of choice for all OECD countries when providing a potentially vast number of stakeholders with an unprecedented degree of access to government information at marginal cost and high speed. In addition, electronic systems can offer powerful tools for searching, selecting, and integrating the vast amounts of information held by the public administration as well as presenting the results in a form that can be readily used by citizens and businesses...”.
Le pubbliche amministrazioni italiane hanno largamente utilizzato lo strumento della rete per i più diversi scopi e sfruttandone le diverse potenzialità. Tuttavia hanno agito in grande libertà, utilizzando la rete come strumento disponibile al pari di altri per il rapporto informativo con gli utenti e con le altre amministrazioni senza, in generale, cercare di comprenderne a fondo le specificità. Recenti disposizioni normative hanno cercato di indirizzare l'operato delle PA in rete, ma sono molto povere di indicazioni per ciò che riguarda i contenuti, la loro organizzazione, la loro conservazione nel tempo mentre appaiono più cogenti per ciò che riguarda le modalità di realizzazione delle interfacce (ad es. in tema di accessibilità, tramite la cosiddetta “legge Stanca”).
Molte norme nazionali e regionali, nonché i principi che si desumono dalla normativa comunitaria e dagli atti internazionali individuano, almeno parzialmente, uno status di conoscibilità dei dati pubblici, opposto ma raffrontabile a quello dei dati personali, generalmente riservati4.
Tuttavia tali norme non individuano i contenuti di questa conoscibilità, appaiono troppo generiche, rischiano di far coincidere la conoscibilità con il diritto di accesso.
5. Occorre affermare che la rete Internet come descritta sopra è divenuta il luogo della potenziale pubblicità di tutti i dati e documenti in formato elettronico, laddove non esistano reali motivi di riservatezza previsti da specifiche norme di legge. Si tratta della cosiddetta “disponibilità” definita dal Codice dell’amministrazione digitale “possibilità di accedere ai dati senza restrizioni non riconducibili a esplicite norme di legge” (art. 1).
6. L’attenzione che le norme riservano ai dati piuttosto che ai documenti è indice di una riflessione che risente dell’approccio tipico dei problemi legati alla riservatezza e alla privacy dove il “dato” si configura come qualunque informazione riferibile ad una persona. Nell’ambito della trasparenza delle istituzioni pubbliche occorre invece sottolineare il rilievo dei documenti e delle banche dati, cioè di “oggetti” predisposti per produrre informazione: nel caso dei documenti poiché si tratta di elaborati testuali o grafici costruiti per trasmettere informazioni; nel caso delle banche dati poiché si tratta di strutture che organizzano i dati e ne consentono la lettura, la comparazione, la riproduzione in termini comprensibili e interpretabili.
L’assenza di un riconoscimento esplicito della natura particolare dei documenti frutto delle decisioni o delle attività di indagine svolte dalle pubbliche amministrazioni o per conto delle stesse, rischia di non far emergere lo specifico interesse che il cittadino ha per questo tipo di strumenti informativi.
7. La disponibilità di banche dati e documenti di fonte pubblica bilancia i fenomeni di privatizzazione dell'informazione in rete. La disponibilità dei documenti di fonte pubblica agisce a vantaggio non solo del cittadino ma di tutti i soggetti che mediano tra cittadini e documenti pubblici (giornalisti, bibliotecari, professioni giuridiche, burocrazie).
L'interesse della comunità dei bibliotecari e dei documentalisti per l'informazione pubblica in rete è direttamente legato all'importanza che hanno i contenuti di qualità liberamente accessibili - presenti in rete - ai fini della soddisfazione dei bisogni informativi dei cittadini, ai fini della formazione continua, ai fini dello sviluppo di biblioteche digitali tematiche, ai fini dell'educazione alla conoscenza delle istituzioni pubbliche e alla partecipazione democratica.
In particolare, la comunità dei bibliotecari e dei documentalisti ha interesse che gli enti pubblici coltivino una politica di accesso aperto ai documenti realizzati grazie alle risorse del gettito fiscale secondo un approccio simile a quello sviluppato in ambito accademico tramite il movimento Open Access, contro i rischi di “privatizzazione” o di mero sfruttamento economico dell'informazione pubblica.
Sulla base di queste premesse, la redazione DFP formula le seguenti raccomandazioni:
Si raccomanda che sia posto obbligo alle amministrazioni di utilizzare la rete come strumento di diffusione delle banche dati e dei documenti da esse prodotti - o ottenuti da soggetti terzi - se non esistono ragioni di riservatezza prescritte da norme di legge.
In particolare, si raccomanda che tutte le pubblicazioni edite sulla base di leggi e regolamenti o comunque legate all'attività amministrativa dell'ente editore siano pienamente e gratuitamente disponibili in rete così come tutte le pubblicazioni finanziate in modo maggioritario dagli enti pubblici
Si raccomanda che le banche dati e le raccolte di documenti siano pubblicate in modo integrale, senza selezioni cronologiche, di contenuto o di tipologia di documento, se non per ragioni di riservatezza prescritte da norme di legge.
Si raccomanda che le pubblicazioni diffuse in rete contengano tutte le informazioni, compresi gli elementi preliminari (copertine, frontespizio, gerenze, colophon) utili per l’identificazione e per il raffronto con eventuali copie pubblicate su carta
ferma restando la raccomandazione per la diffusione gratuita di cui al punto 1), si invitano le amministrazioni ad ottemperare quanto previsto all'art. 7 c. 2 del D.lgl di applicazione della Direttiva CE 2003/98 sul riutilizzo dei dati pubblici contenendo in termini simbolici l'utile previsto. La cessione per il riutilizzo commerciale al prezzo più basso possibile dei dati di fonte pubblica favorirà le iniziative più innovative e rischiose di piccole e nuove imprese, permettendo una crescita dell'offerta di servizi per i cittadini e lo sviluppo in Italia del settore della produzione di banche dati, strategico per la competizione internazionale
Si raccomanda che l'informazione pubblica disponibile in rete non sia coperta da copyright oppure utilizzi licenze libere
Si raccomanda che sia posto obbligo alle amministrazioni o che le amministrazioni trovino accordi per garantire la conservazione a lungo termine dell'informazione pubblicata in rete, intesa nel duplice senso della autoconservazione da parte dell'ente e della partecipazione alle forme di deposito legale digitale. In particolare, si raccomanda che la legislazione sul deposito legale relativa ai documenti diffusi tramite rete informatica (Legge 106 del 2004, successivo Regolamento recante norme in materia di deposito legale dei documenti di interesse culturale destinati all’uso pubblico e ulteriore Regolamento da emanare per “le modalità di deposito dei documenti diffusi via rete informatica”) dia priorità alla documentazione prodotta e diffusa in rete dalle amministrazioni pubbliche, come testimonianza della cultura e della vita sociale italiana. Si raccomanda inoltre che i compiti in questo senso demandati alle biblioteche nazionali centrali siano strettamente coordinati ai compiti assegnati dalla Legge 106 del 2004 alle due biblioteche parlamentari per ciò che riguarda le pubblicazioni ufficiali.
Si raccomanda che i documenti messi in rete dalle amministrazioni pubbliche siano dotati di una URI, cioè un identificativo stabile che può essere una URL autonoma e permamente oppure un codice o nome univoco, meglio se costruito in base agli standard più diffusi (es. isbn, issn, etc.)
Si raccomanda che le pubbliche istituzioni rendano disponibile l'informazione e i documenti da essi prodotti in formati accessibili da tutti gli utenti di Internet.
Si raccomanda che i documenti pubblicati dalle amministrazioni siano resi disponibili in formati tali da consentirne una facile conservazione e un agevole identificazione delle informazioni contenute. A tale fine si indica nei formati di marcatura di documenti la via maestra per la pubblicazione dei documenti di fonte pubblica;
Si raccomanda che le biblioteche interne alle istituzioni svolgano una funzione di centro di documentazione dove i cittadini, come gli utenti istituzionali, possano trovare tutte le pubblicazioni di quella amministrazione o le informazioni per reperire i documenti disponibili in formato elettronico.
Si raccomanda che la catalogazione e l’organizzazione delle pubblicazioni prodotte dall’istituzione e rese disponibili in rete, sia curata da personale dotato delle necessarie competenze biblioteconomiche e/o archivistiche e che il medesimo personale sia presente nelle redazioni dei siti web istituzionali al fine di fornire un contributo per una migliore organizzazione delle informazioni all’interno dei siti stessi.
B. Raccomandazioni relative ai siti istituzionali
Si raccomanda che i siti degli enti pubblici siano identificabili, senza eccezione, tramite l'estensione .gov a livello centrale e tramite le estensioni relative ai livelli regionale e locale (.regione; .provincia; .comune)
Si raccomanda che sia sviluppato un repertorio realmente completo dei siti pubblici di tutte le istituzioni centrali (costituzionali, giurisdizionali, amministrative, autorità indipendenti) e dei loro uffici periferici e che siano sviluppati repertori simili a carattere regionale. Tali repertori dovrebbero essere la base per l’implementazione di motori di ricerca specificamente dedicati all’informazione di fonte pubblica.
Si raccomanda che tutti i siti delle amministrazioni pubbliche abbiano un’area identificata in modo chiaro sulla homepage dove vengano elencate tutte le pubblicazioni contenute nel sito stesso;
Si raccomanda che in questa area vengano predisposti elenchi delle pubblicazioni organizzati secondo corretti criteri bibliografici; e che in ogni caso gli elenchi riportino il titolo della pubblicazione, nella stessa forma con cui si presenza all’interno della pubblicazione stessa, e l’anno di pubblicazione
Si raccomanda che nel caso dei documenti siano eliminati dal sito si crei nell’ area dedicata alle pubblicazioni un elenco che dia conto di ciò e indirizzi ai siti di archiviazione
Si raccomanda che le pubblicazioni pubblicate su un sito siano indicizzate dai motori di ricerca interni anche in modo autonomo rispetto alle restanti sezioni del sito
C. Raccomandazioni relative all'informazione giuridica e amministrativa
Si raccomanda che sia garantita la disponibilità piena e gratuita dei fogli ufficiali e di tutti i bollettini amministrativi previsti da leggi e regolamenti. In particolare, si raccomanda la disponibilità gratuita e senza limiti temporali della Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana in tutte le sue serie.
Si raccomanda che sia garantita la disponibilità delle banche dati di giurisprudenza almeno per quanto riguarda la giurisprudenza costituzionale, di legittimità e delle alte corti amministrative.
Si raccomanda che, in attesa della realizzazione dei programmi finalizzati alla realizzazione di una banca dati dell'informazione normativa vigente, l'Istituto poligrafico e Zecca dello stato renda liberamente consultabile l'archivio degli atti pubblicati in gazzetta Ufficiale “in testo originario con aggiornamenti” finora disponibile solo agli utenti abbonati alle banche dati Guritel.
Si raccomanda che siano rese disponibili in rete tutte le decisioni delle pubbliche autorità (delibere, decreti, determinazioni, ecc.) a contenuto politico, normativo, o a contenuto amministrativo di carattere generale. Si raccomanda la disponibilità in rete di tutte le decisioni di nomina di cariche pubbliche o dirigenziali comprensive di motivazioni.
Si raccomanda che sia posto obbligo alle amministrazioni o che le amministrazioni trovino accordi per la pubblicazione in rete dei dati relativi ai componenti e all’oggetto di tutte le commissioni, comitati, gruppi di studio, ecc., istituite formalmente da amministrazioni pubbliche; che le relazioni intermedie e finali di tali organismi siano pubblicate in rete, in un sito dedicato sul modello della Bibliothèque des rapports publics http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports/
D. Raccomandazioni relative all'informazione statistica
Si raccomanda che tutti gli uffici statistici facenti parte del SISTAN offrano in rete i propri dati con la disaggregazione massima, ferma restando la necessità di salvaguardare la riservatezza delle informazioni relative a singoli;
Si raccomanda che tutti gli enti che pubblicano dati statistici li colleghino ipertestualmente con le note metodologiche e le definizioni necessarie alla comprensione dei fenomeni coinvolti.
Si raccomanda che tutte le pubblicazioni o banche dati di enti pubblici che contengano dati statistici mettano a disposizione gli stessi in formati tali da poter esse convertiti in modo automatico per successive elaborazioni;
Si raccomanda che i dati statistici detenuti dalle pubbliche amministrazioni che non possano, per ragioni tecniche, essere posti in rete vengano documentati sulla rete accompagnati dall’indicazione delle modalità di accesso
Si raccomanda che i dati statistici contenuti in documenti di altra natura, non altrimenti pubblicati, siano esplicitamente documentate;
Si raccomanda che gli enti pubblici rendano pubblici integralmente sul proprio sito i bilanci preventivi e consuntivi
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