Økt bruk av kvalifiseringsprogrammet
Kvalifiseringsprogrammet er forbeholdt personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne. Ordningen er ment å treffe en målgruppe som er særlig avhengig av individuelt tilpassede tiltak og som ikke får tilstrekkelig hjelp av eksisterende tilbud. Programmet har i dag relativt få deltakere, rundt 5 500. Ved utgangen av 2017 var det kun i underkant av 650 deltakere under 25 år.
Etter ekspertgruppens mening er det mange av de unge som nå er på arbeidsavklaringspenger som ville vært bedre tjent med å være på kvalifiseringsprogrammet. Siden kvalifiseringsprogrammet ikke krever en medisinsk diagnose, er risikoen for medikalisering mindre. Den oppfølgingen som gis i kvalifiseringsprogrammet vil være mer hensiktsmessig for mange unge som i dag får innvilget arbeidsavklaringspenger, se kapittel 10.
Det er flere faktorer som bidrar til den lave bruken av kvalifiseringsprogrammet.
En årsak kan være at programmet er subsidiært til de statlige ytelsene, i den forstand at personer som mottar livsoppholdsytelser som arbeidsavklaringspenger, uføretrygd eller dagpenger, ikke har rett til å delta i kvalifiseringsprogrammet. Dette blir understreket av Arbeids- og velferdsdirektoratet i et rundskriv til sosialtjenesteloven om kvalifiseringsprogrammet, der det heter at:
«Ordningen er subsidiær. Det betyr at inntektsmuligheter gjennom arbeid og økonomiske rettigheter etter andre ordninger må avklares før vedtak om kvalifiseringsprogram blir fattet.»
Etter ekspertgruppens mening bør det enkelte individ i størst mulig grad komme på det programmet som er best egnet for individet. Det nåværende regelverket, der kvalifiseringsprogrammet er subsidiært til andre ordninger, framstår som lite hensiktsmessige for å oppnå dette. Det taler for å endre regelverket slik at kvalifiseringsprogrammet ikke er subsidiært til de statlige ytelsene. Dermed vil rett til statlige ytelser ikke forhindre deltakelse på kvalifiseringsprogrammet, hvis dette programmet vurderes som det mest hensiktsmessige.
En annen mulig årsak til det lave antallet unge på kvalifiseringsprogrammet, kan være at ytelsen for de under 25 år er lavere enn minsteytelsen på arbeidsavklaringspenger. Dersom ekspertgruppens forslag om harmonisering av ytelsene blir realisert, vil denne årsaken ikke lenger være tilstede.
En tredje mulig årsak til liten bruk av kvalifiseringsprogrammet er at programmet er ressurskrevende og at hensynet til kommunal økonomi trekker i retning av at mange brukere blir ledet inn mot arbeidsavklaringspenger eller statlige tiltakspenger, framfor kvalifiseringsprogrammet.
Kommunene har ansvaret for kvalifiseringsprogrammet og økonomisk sosialhjelp, mens arbeidsavklaringspenger og uføretrygd dekkes av staten gjennom folketrygden. I 2011 ble finansieringen av kvalifiseringsprogrammet endret fra øremerket tilskudd til rammefinansiering. Det ble også slutt på en ordning som gjorde at kommunene fikk refundert tiltakspengene for personer som deltok i statlige arbeidsmarkedstiltak som del av kvalifiseringsprogrammet. Dette innebar at kommunene fikk økonomiske insentiver til å benytte statlige arbeidsmarkedstiltak og en statlig ytelse som arbeidsavklaringspenger eller tiltakspenger, framfor å tilby brukere kvalifiseringsprogram. Mandal m.fl. (2015) finner slike tendenser i sin undersøkelse av ordningen med arbeidsavklaringspenger.
Når mange brukere befinner seg i gråsonen mellom arbeidsavklaringspenger og ytelser finansiert av kommunen, er det en risiko for overvelting av kostnader fra kommune til stat. Inngangsvilkårene til arbeidsavklaringspenger er skjønnsbaserte, og NAV-veileder vil dermed kunne ha innflytelse på om brukeren velger å søke om en statlig trygdeytelse eller kvalifiseringsprogrammet.
Etter at det øremerkede tilskuddet til kvalifiseringsprogrammet ble innlemmet i kommunenes rammetilskudd i 2011, falt antall deltakere ved utgangen av året fra om lag 9 000 til 5 500. Nedgangen var særlig stor for unge. Andelen deltakere under 25 år falt fra 26 prosent i 2008 til 12 prosent i 2017. Det betyr at antall deltakere i denne aldersgruppen har falt fra mer enn 2 300 til knapt 650. Reduksjon i antall deltakere taler for at finansieringssystemet kan være en viktig grunn til at kvalifiseringsprogrammet ikke benyttes mer.
Et landsomfattende tilsyn av kommunenes arbeid med kvalifiseringsprogrammet i 2013 og 2014 viste at en del kommuner nedprioriterer kvalifiseringsprogrammet i vanskelige perioder (Helsetilsynet 2015). Helsetilsynet skriver at søknader kan bli satt på vent fordi tiltaksplassene er «fylt opp», og at det kan se ut som om kommuneøkonomien påvirker tilbudet. Tilsynet viste at omtrent halvparten av kommunene det ble ført tilsyn med ikke informerer godt nok om programmet som en mulig rettighet, og at det mangler system og rutiner for å kunne identifisere personer som kan fylle inngangsvilkårene for programmet.
Det er viktig at potensielle deltakere er kjent med rettigheten til kvalifiseringsprogrammet. I den sammenheng bør det vurderes om NAVs informasjon kan bli bedre og mer tilgjengelig, for eksempel gjennom elektroniske søknadsskjemaer.
Fra 1. januar 2019 er det gjort enkelte endringer i regelverket for kvalifiseringsprogrammet. Formålet med regelverksendringene er å gjøre programmet mer fleksibelt og tilgjengelig enn tidligere. Endringene gjelder lavere nedre aldersgrense for deltakelse, varighet og innhold i kvalifiseringsprogrammet. Disse endringene vil trolig bare i begrenset grad påvirke forholdet mellom arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsprogrammet.
Forslaget om en venteperiode i arbeidsavklaringspenger for unge som ikke kommer fra sykepenger, se avsnitt 6.4, vil trolig medføre at flere får behov for et tilbud fra kommunen, for eksempel i form av et kvalifiseringsprogram. Utjevning av forskjellen mellom kvalifiseringsstønad og minsteytelsen i arbeidsavklaringspenger vil samtidig føre til at kvalifiseringsprogrammet relativt sett vil framstå mer attraktivt for målgruppen enn i dag.
Etter ekspertgruppens mening er det sterke argumenter for at finansieringsansvaret for arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsprogrammet bør ligge på samme forvaltningsnivå. Dette ville redusere risikoen for overvelting av kostnader fra kommune til stat og trolig føre til økt bruk av kvalifiseringsprogrammet i de tilfeller der dette er mest egnet. Det ville trolig redusere tilstrømmingen til helserelaterte ytelser.
Det er mindre opplagt hvordan dette burde gjøres. En mulighet ville være å gi kommunene et medfinansieringsansvar for arbeidsavklaringspenger. Dette ville gi kommunene insentiver til å se den samlede innsatsen for å inkludere unge i arbeidslivet i sammenheng, herunder kommunale tilbud både i og utenfor NAV-kontoret. En mulig innvending er at mange kommuner kan være for små til å kunne håndtere dette. Kommunal medfinansiering for arbeidsavklaringspenger ville også innebære en problematisk grenseflate mot uføretrygd, som er en statlig ordning.
En annen mulighet ville være at staten tar et økt ansvar, for eksempel ved en refusjonsordning, ved å gjeninnføre øremerking av midler til kvalifiseringsprogrammet, eller ved at kvalifiseringsstønaden gjøres til en statlig ytelse. Det at programmet er en lovfestet rett kan være et argument for statlig ansvar.
Ekspertgruppen mener at det bør gjøres endringer i ansvarsforholdet mellom stat og kommune som kan bidra til økt bruk av kvalifiseringsprogrammet, og eventuelt gjennomføre forsøk med disse. Arbeids- og sosialdepartementet har satt i gang et arbeid med å utforme et forsøk hvor utvalgte kommuner får medfinansieringsansvar for arbeidsavklaringspenger. Det bør også vurderes mulige endringer i finansieringsordningen i retning av at staten tar et større ansvar for kvalifiseringsprogrammet. Et mulig alternativ kan være full statlig overtakelse. I utformingen og evalueringen av slike forsøk bør det vurderes om det kan oppstå nye uheldige grenseflater. Det gjelder for eksempel forholdet mellom arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, eller kvalifiseringsstønaden og økonomisk sosialhjelp.
| 