Hvordan kan sysselsettingen økes?
Norge har lenge hatt et sysselsettingsnivå i toppen internasjonalt. Dette er nå delvis endret. Mens sysselsettingen har økt i en rekke andre land målt som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder, har den falt noe i Norge. Selv om vi fortsatt ligger høyt sammenlignet med de fleste andre land, er andelen sysselsatte i Norge nå klart lavere enn i Sverige. Det tyder på et potensial for høyere sysselsetting også her.
Ekspertgruppen har fått i oppdrag å foreslå tiltak for at flere skal komme i arbeid og at færre skal falle utenfor arbeidslivet på varig stønad. Vi har også fått i oppdrag å gi anbefalinger om mulige endringer i støtte- og inntektssikringsordninger, med sikte på økt sysselsetting.
Et høyt sysselsettingsnivå er avgjørende for velferden i samfunnet. I tiårene framover vil offentlige finanser komme under økende press på grunn av aldring i befolkningen, som fører til økte utgifter knyttet til helse, omsorg og pensjoner. For å sikre bærekraft i velferdsordningene, må flere av de som står utenfor arbeidslivet komme i jobb, og avgangen til trygdeordninger og pensjon må reduseres.
For at sysselsettingen skal øke, må en rekke forutsetninger være til stede.
En sentral forutsetning er en god utvikling i totaløkonomien. Det krever et velfungerende og innovativt næringsliv, som skaper flere jobber enn de som forsvinner. Offentlig sektor må også fungere godt, og det er nødvendig med solide offentlige finanser. Den økonomiske politikken må innrettes med sikte på et høyt og stabilt nivå på samlet etterspørsel. Det er sentralt for å oppnå høy sysselsetting, og en forutsetning for at andre tiltak skal kunne bidra til dette.
Relevant og oppdatert kompetanse er viktig for sysselsettingen. Mange personer står utenfor arbeidslivet på grunn av svak eller mangelfull kompetanse. Kompetansekravene i arbeidslivet vil øke, og dette krever sterkere satsing på utdanning og opplæring. Flere må fullføre videregående opplæring, særlig innen yrkesfaglig studieretning. Mange voksne trenger også bedre kompetanse, både grunnleggende ferdigheter og mer yrkesrettede.
Det er også mange personer som har helseproblemer, der dette framstår som den sentrale årsaken til at de ikke jobber. Forebygging og tilrettelegging har en sentral rolle i å forhindre belastning og skader. Hvis sykdom eller skade inntreffer, er det viktig at helsevesenet gir god behandling og oppfølging, slik at syke og skadede får best mulig helsemessige forutsetninger for å være i jobb.
Gode inntektssikringsordninger er viktig for økonomisk trygghet og velferd i befolkningen. De som ikke kan jobbe på grunn av helseproblemer, må få en akseptabel inntektssikring. Men det er ikke noe skarpt skille mellom de som ikke kan jobbe og de som kan. Mange typer helseproblemer er forenlige med arbeid, og i en del tilfeller kan arbeid også være gunstig for helsen. Inntektssikringsordningene og oppfølgingen rundt ordningene må derfor utformes slik at de legger til rette for arbeid. Det er nødvendig å bryte med forestillingen om at arbeidslivet bare er for de friske. I mange tilfeller kan man gjøre en god jobb til tross for sykdom eller funksjonshemming.
Ytelsesnivået i inntektssikringsordningene har også betydning for sysselsettingen. Generelt vil et strengere og mindre sjenerøst trygdesystem gi sterkere insentiver til å jobbe. Det vil føre til at flere kommer i jobb, men samtidig blir det lavere ytelser for dem som forblir i ordningen. Valget mellom strenghet og sjenerøsitet gir vanskelige dilemmaer for politikere og andre beslutningstakere, der man må veie velferd og fordeling mot sysselsetting og budsjettkostnader. Vi har fått et mandat om å foreslå tiltak for å øke sysselsettingen. I tråd med dette vil vi peke på noen områder der sysselsettingsmulighetene kan forbedres gjennom moderate innstramminger.
Et arbeidsorientert trygdesystem
Et sentralt element i en strategi for høyere sysselsetting er et mer arbeidsorientert trygdesystem, hvor personer i mindre grad blir gående passive mens de mottar ytelser fra NAV. Et mer arbeidsorientert trygdesystem innebærer at ordninger og tiltak må utformes slik at de styrker mulighetene til å komme i arbeid. I tillegg er det viktig å sørge for at den enkelte kommer inn i den ordningen eller det tiltaket som er best egnet for framtidig deltakelse i arbeidslivet. Det innebærer blant annet en viss harmonisering av nivået på enkelte ytelser, for å unngå at kompensasjonsnivået er høyest i ytelser som kan svekke utsiktene til framtidig arbeid. En slik harmonisering vil frigjøre økonomiske ressurser som kan brukes til kvalifisering og bedre oppfølging, og det vil styrke sysselsettingsmulighetene ytterligere.
Et aktuelt område gjelder ordninger for unge med helseproblemer. Mange unge som sliter i arbeidsmarkedet, har sammensatte problemer der helseplager trolig bare er en del av bildet. For denne gruppen kan mottak av en helserelatert ytelse føre til overdrevent fokus på de helsemessige utfordringene, og det kan svekke mulighetene til å komme i arbeid. Arbeidsavklaringspenger vil ofte være den eneste tilgjengelige eller økonomisk gunstigste ytelsen på kort sikt, men i mange tilfeller vil kvalifiseringsprogrammet, eller andre arbeidsrettede tiltak eller oppfølging, være bedre egnet for den unge, fordi det styrker kompetansen og gir bedre jobbmuligheter på lengre sikt.
For sykefravær viser forskning at gradert sykmelding bidrar til redusert fravær og i en del tilfeller også til raskere tilbakevending til vanlig jobb. Likevel var bare om lag en fjerdedel av sykefraværene graderte ved utgangen av 2017. Det taler for en omlegging av sykepengeordningen slik at både arbeidsgivere og arbeidstakere får sterkere økonomiske insentiver til bruk av gradert sykmelding. Arbeidsgivers oppfølging er også viktig, ikke minst for langvarige sykefravær. Derfor bør arbeidsgiver få større økonomisk ansvar for langtidsfraværet, og kompenseres gjennom mindre økonomisk ansvar for korttidsfraværet.
Bedre oppfølging og mer bruk av arbeidsrettede tiltak
Bruken av arbeidsmarkedstiltak er lavere i Norge enn i flere av våre naboland. Norske og internasjonale studier viser at virkningen av arbeidsmarkedstiltak er varierende, men at det også finnes virkemidler som gjennomgående har positiv virkning. Derfor foreslår vi at bruken av arbeidsmarkedstiltak økes, og at NAV i større grad bør tilby de ordningene som har vist god effekt, som blant annet lønnstilskudd, selv om de kan koste mer.
Et mer arbeidsorientert trygdesystem krever økt oppfølging av de som faller utenfor. Derfor bør det tilføres økte ressurser til arbeidsrettede tiltak og til en kombinasjon av arbeidsrettede tiltak og medisinsk behandling for personer med helseutfordringer. Svenske og danske forsøk tyder på at tettere oppfølging med færre brukere per saksbehandler kan gi gode resultater. NAV bør få nok ressurser til at de kan drive tettere oppfølging av sine brukergrupper enn de gjør i dag.
Det brukes mye penger på oppfølging og tiltak hvert år, både på arbeidsplassen og i NAV, men kunnskap om gjennomføring og effekter er til dels mangelfull. Vi foreslår økt forskningsinnsats, blant annet ved kost-nytte-analyser av ulike typer tiltak. Det bør også legges økt vekt på å formidle kunnskap internt i NAV, slik at NAV bruker de tiltakene som virker best for ulike grupper.
Økt etterspørsel etter arbeidstakere fra utsatte grupper
I en del tilfeller vil kompetansetiltak, oppfølging og bedre insentiver ikke være tilstrekkelig. Konkurransen om jobbene er hard, og for personer med svak kompetanse og/eller helseproblemer vil det ofte være vanskelig å vinne fram. Økonomiske insentiver til å jobbe har liten virkning hvis selv sterkt motiverte arbeidssøkere ikke finner jobb. Derfor er det også behov for tiltak for å øke etterspørselen etter utsatte grupper i arbeidsmarkedet. Det krever tiltak som bidrar til at arbeidsgiverne vurderer personer fra utsatte grupper som mer attraktive arbeidstakere, slik at de kan nå opp i konkurransen om jobbene.
En mulig vei ville være å øke lønnsforskjellene i arbeidsmarkedet, slik at lønningene faller for arbeidstakere med lav kompetanse. Lavere lønninger i jobber med lave kompetansekrav vil øke tilgangen på slike jobber og dermed øke etterspørselen etter arbeidstakere med lav kompetanse. Men større lønnsforskjeller vil også lede til større inntektsulikhet og økt fattigdom. Hvis lønningene blir for lave i forhold til trygdeytelsene, kan det svekke insentivene til å ta de dårligst betalte jobbene, og dermed svekke sysselsettingen. Etter vår mening er en generell økning i lønnsforskjellene ikke en hensiktsmessig vei å gå for å øke sysselsettingen.
For noen grupper kan reduserte lønnskostnader likevel være et egnet virkemiddel for å få flere i jobb. Flere norske studier viser at lønnstilskudd kan øke deltakernes jobbmuligheter og dermed bidra til høyere sysselsetting. Mange uføretrygdede har betydelig restarbeidsevne, men politiske mål om å øke bruken av gradert uføretrygd er i liten grad blitt realisert. En årsak til dette er at gradert uføretrygd i realiteten forutsetter at den uføre, for deler av sin tid, kan konkurrere på arbeidsmarkedet på lik linje med friske arbeidstakere.
Etter vår mening bør regelverket for uføretrygden ta hensyn til at personer med helseproblemer som gir nedsatt arbeidsevne, i mange tilfeller har lavere produktivitet også i den tiden de kan jobbe. I så fall vil en helsejustert lønn, der uføretrygden kompenserer for redusert timelønn istedenfor eller i tillegg til redusert arbeidstid, være et egnet virkemiddel for å gjøre den uføre mer attraktiv for arbeidsgiverne, og dermed bidra til bedre jobbmuligheter. Det må også gjøres andre tiltak for å framskaffe jobber til personer med gradert uføretrygd, som tilrettelegging, oppfølging og bistand for å finne jobb i privat eller offentlig sektor. Dette kan bli betydelig lettere hvis en helsejustert lønn reduserer virksomhetenes lønnskostnader ved å ansette personer med gradert uføretrygd.
Arbeidsinnvandring
Arbeidsinnvandring har flere gunstige virkninger, ved å bidra til å dekke etterspørsel etter arbeidskraft, tilføre kompetanse og dempe mistilpasningsproblemer. Men høy arbeidsinnvandring kan også utfordre den norske arbeidslivsmodellen, og påvirke sysselsettingen i den opprinnelige befolkningen.
Arbeidsinnvandring kan særlig påvirke sysselsettingsmulighetene for arbeidstakere med lav kompetanse. Norske virksomheter kan hente arbeidskraft med gode kvalifikasjoner fra land i EU/EØS-området, uten å måtte betale det høye lønnsnivået som gjelder i Norge. Selv om norske arbeidstakere har en fordel med språk og kultur, vil de med svake kvalifikasjoner kunne tape i konkurransen om jobbene. Innvandrere som er bosatte i Norge, vil i mindre grad ha fordelen av kjennskap til norsk språk og arbeidsliv. De vil derfor være enda mer utsatte for konkurransen om jobbene fra nye arbeidsinnvandrere. For Norge er det viktig med høy sysselsetting for de som bor her, både norskfødte og innvandrere. Derfor er det vesentlig med tiltak for å sikre at innbyggerne i Norge, norske som innvandrere, kan hevde seg i konkurransen mot ny arbeidsinnvandring.
For å styrke innbyggerne i Norge i konkurransen om jobbene, er det nødvendig å bruke flere typer virkemidler. Satsing på økt kompetanse gjennom utdanning og opplæring er sentralt, særlig for dem som har størst behov. Det er også viktig at inntektssikringsordningene gir gode insentiver for å jobbe. I tillegg er det nødvendig å dempe lønnskonkurransen, for å unngå at en potensiell strøm av arbeidsinnvandrere fører til at lønningene presses ned. God og effektiv regulering av arbeidslivet for å hindre sosial dumping og uthuling av lov- og avtaleverk er sentralt, og det må føres effektivt tilsyn for å sikre at regelverket følges. Allmenngjøring av tariffavtaler spiller også en viktig rolle for å forhindre at lønningene presses nedover.
Seniorer og eldre arbeidstakere
Sysselsettingen blant eldre arbeidstakere har økt siden 2000. Pensjonsreformen har gitt sterkere økonomiske insentiver til å jobbe lenger, og det har bidratt til økt yrkesdeltakelse. Men sysselsettingen for arbeidstakere i 60-årene er fortsatt lavere enn det som er nødvendig framover, i lys av høyere levealder og ny pensjonsordning. I 2018 var 45 prosent av 65-åringene i jobb, og 31 prosent av 67-åringene.
Aldersgrensene i arbeidsmiljøloven og tjenestepensjonsordninger har også betydning for sysselsettingen for eldre arbeidstakere. For å gjøre det mulig å jobbe lenger, ble den generelle aldersgrensen for stillingsvern i arbeidsmiljøloven hevet fra 70 til 72 år i 2015. Over en tredel av de ansatte i privat sektor jobber imidlertid i en bedrift med en bedriftsintern aldersgrense på 70 år, som innebærer at alle arbeidstakere i disse bedriftene må gå av ved denne aldersgrensen. Noen bedrifter innførte bedriftsintern aldersgrense da aldersgrensen i arbeidsmiljøloven ble hevet. For arbeidstakere i disse bedriftene kan hevingen av den øvre aldersgrensen i arbeidsmiljøloven ha ført til sterkere begrensninger på mulighetene til å jobbe etter fylte 70 år.
Etter vår vurdering bør det nå legges mer vekt på tiltak for å stimulere til økt etterspørsel etter seniorer og eldre arbeidstakere, for å sikre gode jobbmuligheter både for dem som vil fortsette i sin jobb, og for dem som søker ny jobb. En viktig del av dette er økt innsats for kompetanseutvikling for alle arbeidstakere uavhengig av alder.
Særlig i offentlig sektor er det mange arbeidstakere i yrker med særaldersgrense, som i utgangspunktet innebærer en plikt til å fratre stilling ved nådd aldersgrense. Mange særaldersgrenser ble fastsatt i 1960, og siden den gang har det skjedd betydelige endringer i arbeidsoppgavene i flere av yrkene, samtidig som arbeidstakernes helse er blitt bedre. Det taler for at alle særaldersgrenser gjennomgås med sikte på å få flere til å stå lenger i arbeid.
Fortrengningseffekter
Ekspertgruppens forslag har til hensikt at flere skal være kvalifisert og motivert for å komme i jobb, og at de skal stå bedre rustet i møtet med arbeidslivet. Hvis forslagene lykkes, vil flere av de som nå står utenfor, komme i jobb. Men om dette fører til økt sysselsetting totalt, er avhengig av eventuelle fortrengningseffekter, dvs. om de som kommer i jobb tar plassen fra andre. Dersom samlet sysselsetting skal øke, må det også bli flere jobber totalt.
Dersom man ser enkelttilfeller isolert, vil fortrengningseffekter være vanskelig å unngå. Dersom en virksomhet ønsker å ansette en person, og våre forslag innebærer at en tidligere trygdemottaker nå er kvalifisert og får jobben, vil det være på bekostning av den personen som ellers ville blitt ansatt.
Men isolerte enkelttilfeller gir et feil bilde av helheten. Antall jobber i økonomien er ikke et gitt tall som må fordeles mellom de som ønsker jobb. Både erfaringer og økonomisk teori viser at antall jobber over tid vil følge antall personer som ønsker å jobbe. Det er ikke tilfeldig at Sverige, med omtrent dobbelt så stor befolkning som Norge, både har om lag dobbelt så mange som ønsker jobbe, og dobbelt så mange jobber.
Det er flere mekanismer som bidrar til at antall jobber over tid følger arbeidstilbudet. Nyetablering av virksomheter og jobber vil bidra til at antall jobber stiger i takt med at yrkesbefolkningen øker. Hvis tilgangen på ledig og kvalifisert arbeidskraft stiger, blir det lettere å etablere nye virksomheter eller skape nye jobber, så lenge samlet etterspørsel er høy nok. I tillegg vil lettere tilgang på arbeidskraft i seg selv bidra til økt verdiskaping, og det vil i sin tur gi opphav til økt etterspørsel etter arbeidskraft.
Sentralbankens rentesetting ved et inflasjonsmål vil innebære en lignende mekanisme. Hvis arbeidstilbudet og dermed også produksjonskapasiteten i økonomien øker, vil det dempe lønnsveksten på kort sikt fordi bedriftene får lettere tilgang på arbeidskraft. Lavere lønnsvekst vil gi lavere prisvekst, og sammen med økt produksjonskapasitet vil dette føre til at sentralbanken kan senke renten. Lavere rente vil stimulere økonomien ved å bidra til økt forbruk og økte investeringer, slik at produksjon og sysselsetting øker. Kronekursen vil normalt også svekkes, noe som vil styrke konkurranseevnen og gi økt eksport.
Disse mekanismene innebærer at eventuelle fortrengningseffekter i mikro ikke gir tilsvarende fortrengning i økonomien samlet sett. Økt yrkesdeltakelse for de som nå står utenfor arbeidslivet, vil bidra til at det over tid skapes flere jobber slik at samlet sysselsetting øker.
Ekspertgruppens mandat
Et mål om høy sysselsetting berører mange politikkområder. En grundig drøfting av alle disse ville gå langt utenfor ekspertgruppens kapasitet i det året vi har hatt til rådighet. Det er også en rekke andre utvalg og ekspertgrupper som behandler noen av politikkområdene, og vårt mandat legger opp til at vi kan avgrense vår drøfting mot disse områdene. Kompetansespørsmål er tema for flere andre utvalg, som Livsoppholdsutvalget, Ekspertutvalget for etter – og videreutdanning, Kompetansebehovsutvalget og Liedutvalget, og vi vil derfor begrense vår drøfting av disse spørsmålene.
I tråd med vårt mandat vil vi legge vekt på tiltak for de gruppene som står i fare for å falle ut av arbeidslivet, og de gruppene som med bedre tilrettelegging kan komme inn i arbeidsmarkedet. Også i tråd med mandatet vil vi legge betydelig vekt på hvordan inntektssikringsordningene kan endres med sikte på økt sysselsetting.
Ekspertgruppens arbeid er første del av et sysselsettingsutvalg i to faser. I fase én analyserer vi kunnskapsgrunnlaget, og vi foreslår en rekke tiltak på de feltene mandatet ber om. I fase to skal vi sammen med partene i arbeidslivet fortsette arbeidet med utgangspunkt i våre forslag, og eventuelle ytterligere forslag som fremmes. Drøfting med partene vil være verdifullt fordi de innehar omfattende kunnskap og god forståelse for saksfeltet, og fordi de er sentrale aktører. Vi ser særlig behov for å diskutere de områdene hvor arbeidslivets parter berøres direkte av forslagene, eller der hvor bidrag fra partene er avgjørende for å få til gode løsninger.
| 