Kombinasjon av utdanning og dagpenger
Mange arbeidsledige kan ha et reelt behov for eller et ønske om å tilegne seg ny kompetanse for lettere å kunne få ny jobb. Ny kompetanse vil kunne gjøre arbeidssøkere mer attraktive og styrke deres muligheter i arbeidsmarkedet. Det har ledet til forslag om at dagpenger under arbeidsledighet skal kunne brukes til å finansiere ordinær utdanning.
Formålet med dagpenger er å gi delvis og midlertidig dekning for bortfall av arbeidsinntekt ved arbeidsløshet. De som søker om dagpenger skal være reelle arbeidssøkere. I dette ligger at de må være aktivt arbeidssøkende og være villig til å ta ethvert arbeid i hele landet.
Personer som tar utdanning anses verken for å være reelle arbeidssøkere eller å være disponible for arbeidsmarkedet så lenge hovedaktiviteten deres er utdanning. Da er de bundet opp både tidsmessig og geografisk slik at de ikke kan ta imot tilbudt arbeid under utdanningen. Derfor kan dagpengemottakere som hovedregel ikke delta på kurs eller opplæring.
I regelverket for dagpenger er det likevel åpnet for å gjøre unntak for utdanning eller opplæring utenfor normal arbeidstid og for utdanning eller opplæring av kortere varighet innenfor normal arbeidstid. Unntakene gjelder opplæring og utdanning som det skal være mulig å gjennomføre samtidig som man fyller vilkåret om å være reell arbeidssøker.
Innenfor disse rammene er det åpnet for at dagpengemottakere kan delta på opplæring i form av arbeidsmarkedstiltak eller visse typer kortvarige utdanningsløp, delta på full tid i godkjent opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere i inntil ett år og delta i introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere. Videre kan de ta utdanning eller opplæring som er tilpasset fullt arbeid, dvs. som foregår utenom normal arbeidstid og som har redusert studieprogresjon med minst 50 prosent. Helt ledige kan i tillegg videreføre utdanning eller opplæring påbegynt minst seks måneder før ledigheten, uten krav om redusert studieprogresjon, i inntil seks måneder.
Noen muligheter for å bruke dagpengene til studiestøtte
Der er et klart utgangspunkt for dagens dagpenger at de skal finansiere arbeidssøking og ikke ordinær utdanning. Dagpenger er ment som inntektssikring i den perioden man søker arbeid, og varigheten av dagpengene er knyttet til at det i noen tilfeller kan ta lang tid å finne jobb.
Det er en rekke argumenter mot å tillate at dagpenger kan brukes til å finansiere utdanning. Dersom dagpenger kan brukes til dette, kan det redusere det effektive arbeidstilbudet på kort sikt, fordi personer på utdanning neppe vil søke like aktivt etter jobb. Trolig vil det føre til lengre dagpengeperioder, og dermed økte utgifter til dagpenger. Videre kan det føre til et press mot dagpengesystemet ved at flere søker seg dit for å få finansiert ordinær utdanning. En slik gunstig finansieringsmulighet kan svekke insentivene til å ta utdanning på et tidligere tidspunkt.
Dagpenger vil være en svært gunstig finansieringskilde for utdanning, med høye ytelser, og det kan framstå som urimelig overfor andre som finansierer sin utdanning gjennom Lånekassen. Mange arbeidsledige har ikke dagpengerettigheter, og må derfor finansiere eventuell utdanning gjennom ordinær studiestøtte eller på andre måter.
Samtidig er det klart at en del dagpengemottakere vil ha nytte av utdanning for å styrke sin situasjon i arbeidsmarkedet. Arbeidsledige med lav eller lite etterspurt kompetanse kan ha dårlige utsikter til å finne jobb, og en relevant utdanning vil kunne bedre jobbmulighetene betydelig. For arbeidsledige som uansett har liten sannsynlighet for å finne jobb, vil utdanning under dagpengeperioden ha mindre betydning for det reelle tilbudet av arbeidskraft. Hvis dagpengeperioden kan bli lang også selv om mottakeren søker aktivt, vil utdanning gi mindre utslag her også.
For en dagpengemottaker som mottar 362 700 kroner, som er maksimalt nivå på dagpenger ved utgangen av 2018, vil det være lite attraktivt og ofte økonomisk svært vanskelig å gi avkall på dagpenger og isteden motta studiestøtte på 116 000 kroner i året, hvorav 70 000 gis som lån. En åpning for at arbeidsledige kan ta utdanning med dagpenger ville dermed gi dem mye bedre muligheter til å få styrket sin kompetanse.
I et arbeidsmarked med økende krav til kompetanse og færre jobber som krever svært lav kompetanse, er det særlige grunner til å åpne for at arbeidsledige med lav eller lite etterspurt kompetanse får bedre muligheter til å få bedre og mer relevant kompetanse. Det vil gi bedre samsvar mellom de arbeidslediges kompetanse og arbeidsgivernes behov, og dermed redusere mistilpasningen i arbeidsmarkedet. Det vil gi grunnlag for høyere sysselsetting på lengre sikt.
En mulighet kan være å gi dagpengemottakere adgang til å ta utdanning med dagpenger, under forutsetning av at de fortsetter som reelle arbeidssøkere under studiene. Som arbeidssøkere må de da være disponible for arbeidsmarkedet og takke ja til eventuelle jobbtilbud i hele landet. En slik ordning vil imidlertid være vanskelig å håndheve, fordi det er vanskelig for NAV å vurdere hvilken reell innsats en person gjør for å få jobb. En jobb vil også kunne innebære at arbeidssøkere må avbryte påbegynte utdanningsløp. Dersom arbeidsledige skal kunne ta utdanning med dagpenger, er det etter ekspertgruppens mening mest realistisk å tillate at dagpengemottakeren ikke er aktiv jobbsøker under utdanningen.
Dersom dagpengeregelverket skal justeres slik at det lettere kan kombineres med utdanning, kan dette gjøres på flere måter. Det er derfor viktig å vurdere ulike alternativer, slik at man kan finne en måte som stimulerer ønsket utdanning, med minst mulig uønskede konsekvenser.
Offentlig studiestøtte kan innebære tre elementer:
Subsidier, dvs. stipend og lav rente.
Likviditetsstøtte, dvs. lån til gunstige betingelser.
Forsikring, ved at nedbetaling av studielån kan avhenge av inntektsevne.
Arbeidsledige med dagpenger vil ofte ha økonomiske forpliktelser slik at likviditetsstøtte (lån) og forsikring kan være en forutsetning for å kunne studere. Subsidier vil også styrke insentivene til å ta utdanning, men det innebærer samtidig uheldige konsekvenser ved at dagpenger kan bli en attraktiv måte å finansiere studiene på. Det taler for at det bør være en egenandel ved valg av utdanning i kombinasjon med dagpenger, for å målrette ordningen mot de som er godt motivert for utdanning og som vil ha stor nytte av dette, og ikke bare søker seg mot ordningen for å slippe krav om jobbsøking. Dette kan gjøres ved at dagpengene reduseres til en lavere sats eller at en del av dagpengene utbetales som lån på vanlige betingelser som for studielån.
Livsoppholdsutvalget (NOU 2018: 13) har vurdert dagpenger under utdanning ut fra sitt mandat om å utrede løsninger og modeller for finansiering av livsopphold, med sikte på at flere voksne kan ta opplæring på grunnskole og videregående nivå. Utvalget foreslår blant annet at helt arbeidsledige i aldersgruppen 30–55 år kan kombinere dagpenger med utdanning på heltid for fullføring av grunnskole eller videregående opplæring med en dagpengesats som tilsvarer 60 prosent av ordinær sats. Utdanningsløpet kan tidligst starte opp etter tre måneders arbeidssøkerperiode, men tilpasses ellers varighetsbegrensningene i dagens dagpengeregelverk. Det skal kreves en realistisk opplæringsplan, i samarbeid med og godkjent av NAV, inkludert opplegg for oppfølging og et regelverk for sanksjonering. Videre foreslår Livsoppholdsutvalget at iverksettingen skjer gjennom en pilot, med påfølgende forsøksperiode, for å kartlegge effektene, se NOU 2018: 13 for nærmere beskrivelse og begrunnelse av forslaget.
Ekspertgruppens vurdering
Etter ekspertgruppens mening er det sterke grunner som taler for å åpne for at arbeidsledige med lav eller lite relevant kompetanse får muligheten til å ta grunnskole eller videregående opplæring under dagpengeperioden, mot en reduksjon i dagpengene. Som påpekt i kapittel 10 er det viktig å få flere til å fullføre videregående skole. Vi støtter derfor Livsoppholdsutvalgets forslag om forsøk på dette området.
Dagpengene vil kunne komme i tillegg til støtte fra Lånekassen, avhengig av dagpengenivået. Årsinntekten, inkludert dagpenger, avgjør hvor mye av studiestøtten som kan bli omgjort til stipend. For 2018 er inntektsgrensen 177 257 kroner for å beholde maksimalt stipend fra Lånekassen.15 Forslaget fra Livsoppholdsutvalget må derfor ses i sammenheng med det ordinære studiestøttesystemet og Livsoppholdsutvalgets øvrige forslag for å bedre finansiering av livsoppholdsutgifter for voksne i opplæring på grunnskole og videregående nivå. Kombinasjon av dagpenger og stipend reduserer egenandelen, og i noen tilfeller kan egenandelen bli negativ, dvs. at mottakeren får utbetalt mer enn dagpengene.
Kombinasjon av dagpenger og stipend kan dermed gi en meget gunstig finansiering, og muligheten for slik kombinasjon bør vurderes nærmere. Et alternativ kan være at det kun gjøres mulig å motta støtte til utdanning fra en kilde, dvs. enten dagpenger eller fra Lånekassen.
Ekspertgruppen mener også at det bør være en nedre aldersgrense for ordningen, som 25 eller 30 år, for å hindre at elever og studenter i ordinær utdanning søker seg mot dagpenger. Det kan også være grunn til å ha et minstekrav til ledighetsperiode før man kan begynne en utdanning kombinert med dagpenger, for å motvirke at enkelte strategisk tilpasser seg til ledighet i forkant av et planlagt utdanningsløp, for eksempel tre måneder som Livsoppholdsutvalget har foreslått. Samtidig kan en slik periode virke innelåsende, ved at utdanning ikke kan påbegynnes i denne perioden.
Personer med under 2 G i dagpengegrunnlag får i dag utbetalt dagpenger i opptil ett år. Det innebærer at personer i denne gruppen ikke kan ta utdanning i mer enn ni måneder når det samtidig skal være et minstekrav om tre måneders ledighetsperiode før oppstart av utdanning. I praksis kan det innebære at det bare er mulig å ta utdanning i et halvt år, avhengig av når ledighetsperioden starter og hvordan utdanningstilbudet er utformet.
Ekspertgruppen mener at det også kan være gode argumenter for å åpne for at dagpengemottakere kan ta høyere utdanning, dersom det styrker dagpengemottakerens mulighet til å komme i arbeid. For utdanning på høyere nivå er det viktig at det er en klar arbeidsmarkedsfaglig begrunnelse for den enkelte dagpengemottaker. I disse tilfellene bør NAV derfor vurdere om utdanningen er nødvendig og hensiktsmessig for å styrke mulighetene til å komme i arbeid, for å sikre at dagpenger ikke brukes til å finansiere utdanning med lite arbeidsmarkedsrelevans.
Siden høyere utdanning vanligvis finansieres ved lån og stipend med betydelig lavere ytelser, ville det være rimelig at en betydelig del av dagpengene i en slik ordning ble utbetalt som lån. Det kan også være rimelig å sette en maksimal varighet på ett år, og at man deretter må over på vanlig studiefinansiering.
Et praktisk spørsmål ved dagpenger under utdanning er hvordan dette best kan organiseres, som et støttesystem administrert av NAV eller av Lånekassen. Dersom kriteriene for å motta støtte tar utgangspunkt i dagpengeregelverket, kan det tale for at en eventuell ordning bør administreres av NAV. Dersom støtten utformes slik at den ligner mer på ordinær studiestøtte, med lån og tilbakebetaling, taler det for at en eventuell ordning bør administreres av Lånekassen, som allerede har et system for dette. Det kan være administrativt krevende å bygge ut slike oppgaver i NAV. Det understreker behovet for å se dette spørsmålet i sammenheng med det generelle studiestøttesystemet.
Disse spørsmålene bør vurderes nærmere i forbindelse med oppfølgingen av Livsoppholdsutvalgets forslag.
| 