Oppfølging av personer med nedsatt arbeidsevne
Personer med nedsatt arbeidsevne
Ved utgangen av 2018 var 184 000 personer registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV. Arbeidsevnen skal være nedsatt i en ikke uvesentlig grad. Nedsettelsen kan skyldes ulike faktorer; helse, utdanning, kompetanse, arbeidserfaring, livs- og familiesituasjon. Arbeidsevnevurderingen er en sentral metode for å kunne vurdere om arbeidsevnen er nedsatt og hva årsaken er.
Ved utgangen av 2018 mottok 65 prosent av de som var registrert med nedsatt arbeidsevne, arbeidsavklaringspenger. For å ha krav på arbeidsavklaringspenger må arbeidsevnen være nedsatt med minst 50 prosent, og sykdom, skade eller lyte må være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen. For de som er registrert med nedsatt arbeidsevne uten å få arbeidsavklaringspenger, er arbeidsevnen vurdert å være nedsatt av andre grunner enn sykdom, skade eller lyte, eller så er arbeidsevnen vurdert nedsatt med mindre enn 50 prosent. Andre årsaker til nedsatt arbeidsevne kan for eksempel være sosiale problemer, rusproblematikk, språk og kompetanseutfordringer eller en kombinasjon av flere av disse.
Personer med nedsatt arbeidsevne, men uten arbeidsavklaringspenger
Blant personer med nedsatt arbeidsevne, har andelen som ikke har rett til arbeidsavklaringspenger økt over tid. Sutterud og Sørbø (2018) analyserte denne gruppen, blant annet for å vurdere i hvilken grad de er omfattet av noen form for arbeidsrettet oppfølging. Nesten 40 prosent av de som var i gruppen i andre kvartal 2016, mottok uføretrygd, sykepenger, dagpenger eller tiltakspenger. I underkant av 30 prosent mottok kvalifiseringsstønad eller sosialhjelp fra kommunen. For disse stønadene, med unntak av uføretrygd, er det oppfølging knyttet til aktivitetskrav. For sosialhjelp gjelder dette for mottakere under 30 år, se avsnitt 10.5. Blant den tredelen som ikke mottok noen av disse ytelsene, var i underkant av halvparten registrert i arbeid. Noen av disse kan trenge oppfølging fra NAV på arbeidsplassen, men det kan også være treghet i registrene slik at en del av disse i realiteten ikke lenger er i arbeid.
Sutterud og Sørbø (2018) finner om lag 21 000 personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne i mer enn seks måneder uten at de begynner å motta arbeidsavklaringspenger, uføretrygd eller kommer i jobb. Det er særlig unge, innvandrere og menn i denne gruppen, som altså er vurdert å ha behov for ekstra oppfølging, men ikke nødvendigvis på grunn av et helseproblem. Mange av disse får sosialhjelp eller deltar i kvalifiseringsprogrammet. En del er i statlige arbeidsmarkedstiltak, men de finner også om lag 4 000 personer som ikke er i noen av disse gruppene.
Ekspertgruppen mener at det bør innhentes mer kunnskap om den gruppen med nedsatt arbeidsevne som verken er registrert med arbeid, arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd. Slik kunnskap er nødvendig for å utarbeide egnede tiltak for en gruppe som kan stå langt fra arbeidslivet, men som kan ha behov for annen type oppfølging enn personer som mottar arbeidsavklaringspenger og ordinære arbeidsledige. En høy andel innvandrere kan tyde på at grunnleggende språkopplæring er viktig for å få denne gruppen nærmere arbeid. Samtidig er det langt fra bare innvandrere i gruppen. Det er derfor nødvendig å kartlegge hva den nedsatte arbeidsevnen skyldes, og hvordan denne gruppen kan gis en mer effektiv oppfølging, for eksempel innenfor kvalifiseringsprogrammet.
Nærmere om oppfølging av mottakere av arbeidsavklaringspenger
Flertallet av mottakerne av arbeidsavklaringspenger har ikke noe arbeidsforhold, selv om en del beholder sitt arbeidsforhold også etter at sykepengeperioden er over. NAV har en hovedrolle i oppfølgingen av mottakere av arbeidsavklaringspenger, og mange har behov for bistand for å komme i arbeid eller tiltak for å bli kvalifisert for nytt arbeid. En del av dem som er registrert med et arbeidsforhold, kan være i små deltidsstillinger, og trenge bistand for å øke sin arbeidsinnsats.
Oppfølgingen av mottakere av arbeidsavklaringspenger er ikke strukturert på samme måte som for sykmeldte. Det er for eksempel ikke oppfølging på standardiserte tidspunkter, og arbeidsgiver har heller ikke noe spesifisert ansvar for oppfølging av ansatte som mottar arbeidsavklaringspenger. Ved innvilgelsen av arbeidsavklaringspenger skal det fastsettes individuelle oppfølgingspunkter, og oppfølgingen skal tilpasses mottakerens bistands- og oppfølgingsbehov.
Aktivitetene som avtales mellom bruker og NAV, og som inngår i brukers aktivitetsplan, er styrende for den videre oppfølgingen, se figur 11.2. Aktivitetsplanen kan inneholde både medisinsk behandling og arbeidsrettede tiltak som er nødvendige for å komme tilbake i arbeid. Erfaring tilsier likevel at det særlig tidlig i forløpet kan være vanskelig å være konkret nok i planen, særlig hvis helsesituasjonen er uavklart, se Mandal m.fl. (2015). Riksrevisjonen (2018) fant at om lag 45 prosent av tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne manglet aktivitetsplan ved inngangen til siste tiltak i perioden 2010–2016.
Fra 2016 er bruk av aktivitetsplan før igangsetting av tiltak obligatorisk i NAV. For å være et godt oppfølgingsverktøy bør aktivitetsplanen ha konkrete mål og milepæler; for eksempel om nødvendig behandling, avklaring av framtidige jobbmuligheter og muligheter for samtidig behandling og arbeid eller arbeidsrettede tiltak. Selv om det kan vise seg nødvendig å revidere planen underveis, vil en konkret plan helt fra starten kunne bidra til tidlig avklaring og til at tiltak og aktiviteter er bedre forberedt når bruker er klar for det. En konkret plan vil også kunne påvirke forventninger om videre utvikling i helsetilstand og arbeidsmuligheter, og i seg selv påvirke hvilke aktiviteter som igangsettes.
Hvis det har vært lite arbeidsretting gjennom sykepengeforløpet, kan det være en utfordring å snu oppmerksomheten fra begrensninger til muligheter. Passivitet og følelse av motgang kan svekke motivasjon, selvtillit og mestringsfølelse. Integrert oppfølging mellom de som gir behandling og de som gir jobbstøtte, har vist seg å gi økt overgang til arbeid for personer med psykiske helseproblemer som står utenfor arbeidslivet, se omtale i avsnitt 10.2.4. Oppfølging basert på slike spesifikke oppfølgingsmetoder (se boks 10.3) er i utgangspunktet ressurskrevende. Erfaringene er likevel at det er god effekt av å rette oppmerksomheten mot muligheter i arbeidsmarkedet tidlig i behandlingen, blant annet gjennom samarbeid mellom behandlings- og oppfølgingsapparatet.
Mange personer med nedsatt arbeidsevne må vente lenge på å delta på arbeidsmarkedstiltak. Lande og Selnes (2017) finner at om lag en tredel av personer med nedsatt arbeidsevne var registrert med nedsatt arbeidsevne i mer enn ett år før de startet i et arbeidsmarkedstiltak. De gjorde en systematisk gjennomgang av 47 saker for å se nærmere på hva som kunne ligge bak dette. Undersøkelsen viser at sen oppstart av tiltak stort sett skyldes at personene ikke ble vurdert som aktuelle for slike tiltak, fordi de var for syke og deltok i medisinsk behandling, eller fordi de hadde en arbeidsgiver de skulle tilbake til. Etter en tid kan nye vurderinger vise at det likevel er behov for arbeidsrettede tiltak. Dette er konsistent med Bragstad (2017) som finner at over halvparten av mottakerne av arbeidsavklaringspenger deltar i medisinsk behandling det første halve året, mens bruken av arbeidsrettede tiltak øker senere i perioden.
Det kan imidlertid stilles spørsmål om medisinsk behandling behøver å være et hinder for å delta i arbeidsrettede tiltak. Galaasen m.fl. (2017) finner at over halvparten av de som var i medisinsk behandling hadde kontakt med sin behandler månedlig eller sjeldnere. Etter ekspertgruppens vurdering bør personer med nedsatt arbeidsevne i mange tilfeller komme tidligere i gang med arbeidsrettet oppfølging, parallelt med medisinsk behandling. Lande og Selnes (2017) fant tilfeller hvor lang tid før tiltaksstart skyldes svak oppfølging fra NAV, eller lang ventetid fra personen var søkt inn på et tiltak til tiltaket startet. NAVs kapasitet til å tilby egnede tiltak når det er behov for det bør derfor økes.
Når målet er å beholde arbeidet for personer som har en arbeidsgiver, skal oppfølgingen så langt som mulig skje på arbeidsplassen, og med arbeidsgiver som hovedansvarlig. Langvarige fravær kan ha komplekse årsaker og utfallene kan være usikre. NAV vil derfor ha en viktig rolle med å gi veiledning og bistå med tiltak, og for jevnlig å kunne foreta en vurdering av progresjon og innretning av oppfølgingen. Det er derfor behov for at NAV og arbeidsgiver holder kontakten når den ansatte går over fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger.
Behovet for forutsigbarhet i oppfølgingen kan være enda større for det flertallet som ikke har noe ansettelsesforhold. Som omtalt i avsnitt 11.2, kan det å ha klart definerte, obligatoriske oppfølgingspunkter i seg selv påvirke forventninger og atferd. En individuell vurdering kan samtidig være nødvendig for å innrette oppfølgingen slik at den har effekt for den enkelte. Langvarige fravær kan ha komplekse årsaker, hvor effektive tiltak må tilpasses de behovene for bistand som den enkelte har.
Oppfølgingspunkter og stoppunkter
Et vedtak om arbeidsavklaringspenger gjelder for inntil ett år om gangen. Kann m.fl. (2016a) finner at det er markert høyere sannsynlighet for overgang til arbeid akkurat ett, to, tre og særlig fire år etter innvilgelse av arbeidsavklaringspenger. Det kan ha sammenheng med at vedtaksperioden påvirker både oppfølgingen og jobbsøkingen rundt ettårstidspunktene i stønadsperioden. Sterkere effekt ved fire år har trolig sammenheng med at det på tidspunktet for analysen var maksimal varighet for arbeidsavklaringspenger, selv om det var mulighet for forlengelse. Disse funnene kan tyde på at klart definerte stoppunkter gjennom et stønadsforløp kan ha effekt.
Erfaringene etter innføringen av arbeidsavklaringspenger, var blant annet at det ofte ble gitt unntak fra maksimal varighet på fire år. Det ble derfor fra 2018 foretatt en rekke endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger. Blant annet ble maksimal periode redusert fra fire til tre år og vilkårene for å få unntak ble strammet inn. Oppfølgingen skal i større grad tilpasses mottakernes bistands- og oppfølgingsbehov, knyttes til naturlige oppfølgingspunkter i stønadsløpet, og være obligatorisk etter gjennomført tiltak eller annen aktivitet. Det var en betydelig nedgang i antallet mottakere av arbeidsavklaringspenger utover i 2018, noe som kan henge sammen med innstrammingene i vilkårene for å få unntak fra maksimal varighet. Det er likevel foreløpig for tidlig å si noe om hvordan oppfølgingen kan ha endret seg som følge av nye regler.
Det å finne en god balanse mellom standardiserte stoppunkter og individuell oppfølging kan være krevende. Det kan være behov for effektive, standardiserte stoppunkter for å påvirke brukerens insentiver og for å forenkle kontroll, mens individuelt fastsatte oppfølgingspunkter kan være bedre tilpasset den enkeltes behov. Nye digitale løsninger i NAV gjør det enklere å holde kontakt. Hyppigere kontakt vil kunne muliggjøre en tettere oppfølging av brukeren, med justeringer av aktivitetsplanen når det er nødvendig. For eksempel vil mer informasjon om den enkeltes helseutvikling og arbeidsrettet oppfølging kunne brukes til å fastsette konkret tidspunkt for, og hyppighet av, fysiske møter i et oppfølgingsløp. Et standardisert rammeverk vil dermed i større grad kunne fylles med individuelt tilpasset innhold.
Ekspertgruppen legger vekt på at det bør være mer aktivitet og hyppigere oppfølging for personer som mottar arbeidsavklaringspenger. Vi understreker at aktivitetsplanen, og oppfølgingen av den, må være innrettet slik at det framgår klart hvilke avklaringer og tiltak som forventes gjennomført. Tydelige og konkrete mål i aktivitetsplanen kan bidra til mer effektiv oppfølging og til å styre mottakerens forventninger. På oppfølgingspunktene må det gjøres en reell vurdering av om kriteriene for mottak av arbeidsavklaringspenger er oppfylt. Det å gjennomføre en god individuell oppfølging, samtidig som kontrollelementet ivaretas, kan være komplisert og krever tilstrekkelig kompetanse og ressurser. Arbeids- og sosialdepartementet bør evaluere endringene i regelverket fra 2018 for å se om de fungerer etter hensikten, og om NAV har tilstrekkelig kapasitet til å fylle oppgaven.
Nærmere om arbeidsevnevurderingen
Bruken av arbeidsevnevurderingen er todelt; den skal være et verktøy i oppfølging mot arbeid, og er en del av grunnlaget for en eventuell vurdering av om vilkårene for arbeidsavklaringspenger, uføretrygd eller varig lønnstilskudd er oppfylt. Vurderingen skal være relasjonell og både se hen til individets muligheter og begrensninger, og til krav og forventninger i omgivelsene, særlig i arbeidslivet. Det kan være vanskelig å få fram både begrensninger og muligheter på en god måte. Erfaringene viser at arbeidsevnevurderingene i praksis legger mest vekt på individets begrensninger, se Lima og Nicolaisen (2016). Dette kan dels skyldes at inngangsvilkårene til ytelsene vektlegger begrensninger, særlig de helsemessige, og dels at det for de fleste allerede er etablert en sykdomsbasert begrunnelse for arbeidsfraværet gjennom sykmeldingen og sykepengeperioden.
Ekspertgruppen mener dette taler for at det gjøres et tydeligere skille mellom de vurderingene som gjøres ved behandling av folketrygdlovens medisinske inngangsvilkår, og vurderingene av mulighetene for å komme tilbake i arbeid. Hvis det ved utarbeiding av arbeidsevnevurderingen ser ut til at personen ikke vil gjenvinne full arbeidsevne, må omfanget av en eventuell restarbeidsevne vurderes. En slik endring i innretning og bruk av arbeidsevnevurderingen bør kunne gjennomføres innenfor gjeldende regelverk, men kan ha betydning for hvordan NAV-kontorene legger opp arbeidet med disse oppgavene, og for samhandlingen med brukeren og legene.
Personer som trenger hjelp til å skaffe arbeid, skal ha en individuell vurdering av behovet for bistand, uavhengig av eventuelle helsemessige, sosiale eller språklige hindre, og uavhengig av hvilken ytelse de søker. For personer som ikke har et arbeidsforhold, eller der det er klart at personen ikke kan vende tilbake til sin tidligere jobb, er det nødvendig at NAV allerede ved utarbeidelsen av arbeidsevnevurderingen stiller med kunnskap om hva som kreves i konkrete alternative jobber og yrker. God kunnskap om arbeidsmarkedet og arbeidsmuligheter i alternative yrker kan gjøre det enklere å vurdere om personer har restarbeidsevne som kan brukes i andre yrker.
Arbeidsmarkedet er komplekst og dynamisk ved at nye yrker oppstår og andre forsvinner, kompetansebehovet endres og konjunkturene påvirker ulike bransjer ulikt. Det er derfor vanskelig for NAV å overskue alle muligheter i arbeidsmarkedet. En del land har erfaring med å bruke kvantitativ beslutningsstøtte basert på administrative data i vurderingene av hvilke brukere som trenger ekstra innsats, såkalte profileringsverktøy (Hartman 2018), se nærmere omtale i avsnitt 10.2.5. Det vil også kunne styrke og forenkle arbeidet med arbeidsevnevurderingen.
Forslaget om arbeidsorientert uføretrygd i kapittel 8 vil stille nye krav til arbeidsevnevurderingen. Et fornuftig anslag på evnen til inntektsgivende arbeid vil bidra til at den uføre lettere kan få en jobb. Det vil derfor være behov for å videreutvikle verktøyet slik at arbeidsevnen kan fastsettes så godt som mulig, og slik at det er mulig innenfor realistiske ressursrammer å oppdatere arbeidsevnevurderingen når arbeidsevnen endres. Behov for annen ekspertise bør vurderes. For eksempel foretas arbeidsevnevurderinger i Nederland med bistand både fra lege og ekspert på ergonomi (Pedersen m.fl. 2019).
Profileringsverktøy kan gi nye muligheter til å identifisere yrker og konkrete ledige stillinger en bruker kan være kvalifisert for, og hva slags bistand og oppfølging som kan være nødvendig for å komme dit. Dette kan åpne for at arbeidsevnevurderingen kan ta utgangspunkt i alle muligheter i arbeidsmarkedet, og deretter snevre inn med de konkrete og dokumenterte hindringene som fører til at deler av dette mulighetsrommet faller bort.
Ekspertgruppen mener at NAV bør benytte kvantitativ beslutningsstøtte basert på administrative data og metoder for profilering og matching for å forenkle utarbeidingen av arbeidsevnevurderingen, samt for å gjøre mer treffsikre valg av tiltak for at personen skal komme tilbake i arbeid. Utvikling av kvantitativ beslutningstøtte må kombineres med opplæring som setter saksbehandlerne i stand til å bruke denne informasjonen.
| 