Arbeidsrettet oppfølging under sykefravær

Arbeidsrettet oppfølging under sykefravær

Hovedtyngden av sykefraværene er på 100 prosent. I 2017 var om lag ett av fire legemeldte fravær graderte. Omtrent halvparten av de graderte sykefraværene starter med gradering. Andelen graderte fravær øker utover i fraværsperioden. I mange tilfeller er personen helt arbeidsudyktig på kort sikt, men blir gradvis friskere. Det kan også ta tid å få utredet helsesituasjonen. I 2017 hadde i overkant av 45 prosent en gradert sykmelding etter ni ukers fravær. Andelen var lik for de med ni måneders fravær.

Risikoen for å falle varig ut av arbeidsmarkedet øker med lengden på fraværet. For en del skyldes dette en varig svekket helsetilstand som ikke lar seg kombinere med arbeid, men lange fravær kan i seg selv svekke tilknytningen til arbeidslivet. Dette gjelder særlig for personer med psykiske lidelser og uklare og sammensatte plager, og hvor den sykmeldte ofte kan ha mestrings-, kompetanse- eller arbeidsmiljøproblemer som en del av utfordringsbildet. Trolig er det potensial for bedre utnyttelse av restarbeidsevnen blant personer med midlertidig eller varig nedsatt arbeidsevne. Om lag 60 prosent av alle sykefraværene er knyttet til muskel- og skjelettlidelser eller psykiske lidelser. Dette er lidelser hvor det å være i arbeid i seg selv kan være en viktig del av et behandlingsløp.

Forhold på arbeidsplassen kan ha betydning for fraværet. Siden 2006 har Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelser om arbeidsmiljø vist en jevn nedgang i andelen som oppgir at de har fravær på grunn av helseplager som helt eller delvis skyldes jobben (Faggruppen for IA-avtalen 2018). I 2016 var det likevel om lag 35 prosent av de med fravær utover 14 dager som svarte dette. Det er også mange av de som har vært sykmeldt, som mener at bedre forhold på arbeidsplassen kunne ha bragt dem raskere tilbake i arbeid, ifølge en undersøkelse fra Kantar TNS i 2018. 27 prosent av de som har vært sykmeldte, mener at mer forståelse fra nærmeste leder kunne ha redusert fraværet. Nesten like mange (26 prosent) opplyser at et bedre psykososialt arbeidsmiljø kunne ha vært utslagsgivende. Mange opplyser videre at færre konflikter på jobben eller færre krav, kunne ha fått dem raskere tilbake.

Arbeidsgiver har ut fra arbeidsmiljøloven plikt til å tilrettelegge for de som har behov for det. Denne plikten er relativt generelt utformet, og det kan være vanskelig for arbeidstaker og arbeidsgiver å vite hvor langt tilretteleggingsplikten strekker seg. Over 90 prosent av de sykmeldte har en arbeidsgiver, og oppfølgingen skal som hovedregel skje i dialog mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Det skal utarbeides en oppfølgingsplan med beskrivelse av hvilke oppgaver som kan utføres eller ikke utføres, og med oversikt over konkrete tiltak som avtales for at arbeidstaker skal være i, eller komme tilbake i arbeid. For at oppfølgingen skal fungere etter hensikten, er det nødvendig med reell medvirkning fra både arbeidstaker og arbeidsgiver.

Innenfor regelverkene og retningslinjene for gjennomføring av dialogmøter og for aktivitet under sykefraværet, er det et stort handlingsrom for oppfølgingen av sykefraværet på arbeidsplassen. Tilstrekkelig handlingsrom er nødvendig for å kunne tilpasse innholdet i oppfølgingen til den store variasjonen når det gjelder yrker og arbeidsplasser og i de sykmeldtes helse. Noen studier, for eksempel Lien og Bogen (2016; 2018), finner at ledere som tar tak i situasjonen, og det å ha en åpen og god dialog mellom partene, er viktig for å få til gode løsninger. Ledere som har innsikt i årsaker til fravær i virksomheten, vil ofte tidlig kunne stille spørsmål til den sykmeldte om fraværet er knyttet til forhold på arbeidsplassen.

Med utgangspunkt i case-studier finner Lien og Bogen også at det kan være viktig at lederne er tydelige på den sykmeldtes eget ansvar. Det kan dreie seg om at den sykmeldte selv foreslår egnede tilretteleggingstiltak eller gjør endringer i eget liv som kan gjøre det enklere å stå i jobb. I enkelte tilfeller kan leder og ansatte i fellesskap finne ut at det er vanskelig å fortsette i arbeidet. Det å gi sykmeldte krefter og mot til å tenke jobbskifte kan da være viktig. God dialog med andre aktører, som leger og NAV, kan være nødvendig i en slik prosess. Hvis det er behov for det, kan NAV bistå arbeidsgiver i oppfølgingen, for eksempel vurdere behov for virkemidler fra NAV.

Om lag 60 prosent av ansatte i norske virksomheter er omfattet av en bedriftshelsetjeneste. Bedriftshelsetjenesten skal bistå arbeidsgivere og arbeidstakere med å følge opp arbeidsmiljøet i virksomheten. Arbeidstilsynet kan pålegge virksomheter å ha en slik tjeneste, hvis tilsynet anser at det er særlig behov for overvåking av arbeidsmiljøet eller helsen til de ansatte. På oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet har en uavhengig ekspertgruppe nylig vurdert innretningen av bedriftshelsetjenesten (Arbeids- og sosialdepartementet 2018). I denne gjennomgangen påpekes det behov for å se på grensedragningen mellom bedriftshelsetjenesten og NAVs arbeidslivssentre.

Arbeidslivssentrene finnes i hvert fylke, og de bistår virksomheter primært med å sette mål og utvikle tiltak for å styrke jobbnærvær, forebygge sykefravær og hindre utstøting. Faggruppen for IA-avtalen (2018) viser til at de fleste evalueringene av arbeidslivssentrene er basert på intervjuundersøkelser, og at det er lite empirisk forskning på hvilken effekt arbeidslivssentrene har. Det er dermed lite kunnskap om disse ressursene brukes der de har størst effekt, eller om tjenestene er effektivt organisert. I Meld. St. 33 (2015–2016) ble behovet for koordinering av tjenester på tvers av arbeidslivssentrene og NAV-kontorene påpekt.

Med den nye IA-avtalen, som ble inngått mellom regjeringen og arbeidslivets parter 18. desember 2018, er det lagt til rette for at alle virksomheter skal få tilgang til arbeidslivssentrenes ressurser, med økt lokalt handlingsrom når det gjelder form og innhold på samarbeidet mellom virksomheter og NAV Arbeidslivssenter. En sammenligning av utviklingen i sykefraværet over tid i virksomheter som nå får og benytter seg av denne muligheten, med virksomheter som allerede har benyttet seg av arbeidslivssentrenes tjenester, bør kunne gi kunnskap om effekten av arbeidslivssentrenes bistand. Arbeids- og sosialdepartementet bør benytte denne endringen i IA-avtalen til å igangsette et forskningsprosjekt for å evaluere dette.

Det er solid vitenskapelig dokumentasjon av sammenhengen mellom arbeidsmiljø og helse, sykefravær og frafall (Statens arbeidsmiljøinstitutt 2018). Det vitenskapelige grunnlaget knyttet til effektene av konkrete forebyggende tiltak på virksomhetsnivå er svakere. I den nye IA-avtalen er et av virkemidlene en arbeidsmiljøsatsing, med vekt på kunnskapsutvikling, formidling og veivisning i forebyggende arbeidsmiljøarbeid. Dette arbeidet bør særlig legge vekt på å utvikle anvendbar kunnskap som det er enkelt for arbeidsgiver og arbeidstaker å ta i bruk. Det bør videre foretas en tydeligere avklaring av roller og ansvar for henholdsvis bedriftshelsetjenesten og arbeidslivssentrene. Dette kan bidra til å unngå uklare grenseflater og overlapp, og dermed sikre at ressursene brukes best mulig.

Sykefraværsoppfølging fra NAV-kontorene

Den sykmeldte har som hovedregel plikt til å være i arbeidsrelatert aktivitet innen åtte uker for fortsatt å kunne motta sykepenger. Er medisinske årsaker til hinder for slik aktivitet, skal det foreligge en erklæring fra sykmelder om dette. Hvis tilrettelagt arbeid på arbeidsplassen ikke er mulig, må det begrunnes av arbeidsgiver. Sykmeldtes rett til sykepenger faller bort dersom vedkommende uten rimelig grunn nekter å gi opplysninger eller medvirke til utredning, eller uten rimelig grunn nekter å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering, tilrettelegging av arbeid og arbeidsutprøving eller arbeidsrettede tiltak. Det samme gjelder dersom vedkommende uten rimelig grunn unnlater å medvirke ved utarbeiding og gjennomføring av oppfølgingsplaner eller unnlater å delta i dialogmøter. Det er NAV som skal vurdere om vilkårene for å motta sykepenger fortsatt er oppfylt.

For sykmeldte uten arbeidsgiver er det NAV som har det formelle oppfølgingsansvaret. NAV skal vurdere om den sykmeldte trenger videre oppfølging for å begynne å jobbe igjen, og ta kontakt vedrørende utarbeiding av aktivitetsplan. Dette vil som regel skje når sykmeldingen har vart i åtte uker. Sykmeldtes status i arbeidslivet fanges opp gjennom opplysninger NAV henter fra Aa-registeret. I praksis kan det være forsinkelser og feil i denne registreringen. Gjennom digitaliseringen av sykepengeområdet vil NAV etter hvert få bedre tilgang til slike opplysninger.

I andre tilfeller kommer NAV som oftest inn ved dialogmøtet som skal holdes senest ved 26 ukers fravær (dialogmøte 2). Formålet med dialogmøter i regi av NAV er at den sykmeldte, arbeidsgiver, NAV og eventuelt også sykmelder skal møtes til en felles gjennomgang av situasjonen, avklare arbeidsmuligheter, iverksette tiltak hvis det er nødvendig, samt legge planer for det videre oppfølgingsarbeidet. Markussen m.fl. (2017) finner at dette obligatoriske møtepunktet virker til å redusere lengden på sykefraværet, både gjennom at møtet varsles og ved at møtet avholdes.

Oppfølgingen skal være rettet mot individuelle behov. Det er derfor stor variasjon i den bistand NAV yter. I mange tilfeller kan det være nødvendig for saksbehandler i NAV å utøve skjønn. Det er likevel liten systematisk kunnskap om hvordan oppfølging skjer i praksis, og hvordan skjønnet utøves. Ose m.fl. (2013) fant at aktivitetskravet i liten grad ble fulgt opp i NAV. De siste årene har derfor NAV skjerpet sin håndheving av dette kravet.

De siste årene har det blitt utbetalt sykepenger fra folketrygden i vel 220 000 tilfeller per kvartal. Administrativt arbeid med sakene, som å sjekke dokumentasjon og at vilkårene er oppfylt, krever mye tid. Det går på bekostning av innsats for å identifisere de sakene som trenger ekstra oppfølging. NAVs arbeid med sykefraværsoppfølging er videre spredt på mange, ofte relativt små enheter. Dette vanskeliggjør spesialisering, og kan være kilde til ulikheter i praksis.

NAV er i gang med å digitalisere dialogen på sykefraværsområdet, og en stor del av vedtakene skal kunne fattes automatisk. Dette vil gi gevinster som, gitt at NAV kan beholde disse ressursene, vil gi mulighet til hyppigere kontakt og mer individuell informasjon og støtte til aktørene. Det gir også bedre informasjon som kan brukes for å vurdere om personer med gradert sykmelding har en tilfredsstillende utvikling av arbeidstiden gjennom sykmeldingsperioden, og for å identifisere de sakene som trenger nærmere oppfølging. Det er videre igangsatt et forsøk med et sykefraværssenter som har ansvaret for oppfølgingen av sykmeldte i fire kommuner i Hamarregionen. Tilhørighet til et slikt større kompetansemiljø vil gi bedre muligheter til deling av kunnskap og erfaringer. Dette kan styrke den faglige tryggheten og autoriteten i rollen som forvalter. Større fagenheter med tydelig faglig ledelse kan også bidra til en mer konsekvent og enhetlig praksis.

Ekspertgruppen mener at de tiltakene som er igangsatt i NAV for å effektivisere dialog og saksbehandling på sykepengeområdet er viktige for å få til bedre oppfølging og tidligere avklaring av arbeidsutsiktene, og at de bør fortsette.

Retten til sykepenger er som hovedregel betinget av at en person på grunn av sykdom er arbeidsufør i ethvert arbeid. Det er likevel lang praksis for å godta begrenset yrkesuførhet ved kortere sykmeldinger. Denne praksisen er basert på vurderingene i lovforarbeidene, se NOU 1990: 20. I NAVs retningslinjer er dette konkretisert ved at arbeidsevnen bare vurderes opp mot det yrket den sykmeldte har ved sykmelding som forventes å vare i inntil 8–12 uker.

Begrenset kapasitet i NAV innebærer at det også ved lengre fravær sjelden gjøres en full arbeidsevnevurdering av sykmeldte. Mandal m.fl. (2015) fant at det vanligvis skjedde lite fra dialogmøte 2 fram til utløpet av maksimal sykepengeperiode (ved 52 uker). Mandal m.fl. foreslo at det må komme en klarere plan eller konklusjon fra møtet, for eksempel ved at det gjøres en reell vurdering av den sykmeldtes muligheter til å vende tilbake til sitt arbeid.

Både Sverige og Danmark har mer formaliserte oppfølgingsprosesser enn Norge, hvor vurderinger av den sykmeldtes muligheter til enten å komme tilbake til sitt tidligere arbeid, eller å komme i gang med å søke annet arbeid, foretas på standardiserte tidspunkt, se boks 11.2.

1. 
   Oppfølgingsrutiner i Sverige og Danmark
   

• 
  De første 90 dagene er den sykmeldte berettiget til sykepenger hvis vedkommende verken kan gjøre sitt ordinære arbeid eller noe midlertidig, tilrettelagt arbeid hos arbeidsgiver.
  
• 
  Etter 90 dagers fravær er den sykmeldte bare berettiget til sykepenger dersom ingen type jobb hos egen arbeidsgiver kan utføres. Dersom den sykmeldte med stor sannsynlighet ikke kan komme tilbake i jobb hos sin arbeidsgiver, vil vedkommende få hjelp til å søke andre jobber.
  
• 
  Etter 180 dager er fortsatt rett til sykepenger betinget av at vedkommende ikke kan utføre noen form for arbeid som normalt forekommer i arbeidsmarkedet. Det er unntak for dem som med stor sannsynlighet kan vende tilbake til et arbeid hos sin arbeidsgiver innen 365 dager. Før et sykefravær når 181 dager skal trygdemyndighetene etablere kontakt med arbeidsformidlingen som er ansvarlig for å vurdere arbeidsevnen opp mot andre typer arbeid, det såkalte forsterkede rehabiliteringssamarbeidet. Ved behov kan det tilbys arbeidsrettede tiltak som en del av det forsterkede samarbeidet.
  

• 
  Kategori 1: Det forventes full friskmelding innen åtte uker etter første fraværsdag.
  
• 
  Kategori 2: Det forventes full friskmelding senere enn åtte uker etter første fraværsdag, men med et klart og forutsigbart behandlingsforløp.
  
• 
  Kategori 3: Det forventes full friskmelding senere enn åtte uker etter første fraværsdag, og det er andre utfordringer for å komme tilbake til arbeid utover helsemessige forhold, og det vurderes å være behov for å sette inn tverrfaglig innsats.
  

Hvis sykefraværet forventes å vare over åtte uker, kan arbeidsgiver eller den sykmeldte be om såkalt Fast-track, slik at jobbsenteret, arbeidsgiver og den sykmeldte kan komme raskest mulig i gang med å legge en plan for hvordan den sykmeldte kan vende tilbake til arbeid, se også omtale i avsnitt 5.7.2.

Studier av administrative tiltak gir et blandet bilde. Rosholm m.fl. (2018) finner at framskynding av tidspunktet for revurdering av sykepengetilfeller i Danmark førte til raskere tilbakevending til arbeid. Ose m.fl. (2018) finner at arbeidstakerorganisasjoner i Sverige og Danmark uttrykker misnøye med dagens oppfølgingsregimer. Kritikken går ut på at mange føres inn i meningsløs aktivisering, utsiktsløse ressursforløp eller at arbeidsevnen vurderes opp mot et fiktivt arbeidsmarked.

I Norge foretok Kann m.fl. (2014) en effektanalyse av Hedmarksprosjektet hvor det ble satt i verk tiltak for mer konsekvent håndheving av aktivitetskravet etter åtte ukers sykmelding. Det ble blant annet opprettet saksdrøftingsverksted, hvor enkeltsaker ble gjennomgått i felleskap med deltakelse fra rådgivende overlege i NAV. Analysen viser at tiltakene har hatt betydelig positiv effekt, og at sykefraværet i Hedmark ble redusert med åtte prosentpoeng mer enn i resten av landet. Høsten 2015 ble det gjennomført et forsøk i tre andre fylker for å teste opplegget. Kvantitativ og kvalitativ evaluering ble gjennomført av NAV og Proba (Lima m.fl. 2017; Becken m.fl. 2016). Resultatene fra evalueringen støttet opp under de positive resultatene i Hedmark, og NAV har implementert nasjonale rutiner basert på erfaringene fra «Hedmarksmodellen». Etatens rutiner ble endret fra oktober 2016, og den sykmeldte og arbeidsgiver får nå målrettet informasjon om aktivitetskravet i den digitale sykmeldingen, som alle arbeidsgivere bruker fra 2018. Effekter av aktivitetskrav generelt er nærmere omtalt i avsnitt 10.5.

Markussen m.fl. (2017) foretok en effektanalyse av dialogmøte 2, som NAV gjennomfører med den sykmeldte og arbeidsgiver etter et halvt års sykmeldingsperiode. Analysen konkluderer med at møtet har en positiv effekt på retur til arbeid.

Ekspertgruppen mener at arbeidet med å utvikle en tydelig og forutsigbar prosess for oppfølging av sykmeldte må fortsette. NAV må ha en konsistent håndheving av vilkår og oppfølgingspunkter i regelverket. I tillegg til behandling av aktivitetskravet ved åtte uker, bør NAV følge med på om arbeidstiden eller arbeidsintensiteten øker for gradert sykmeldte gjennom sykmeldingsperioden, slik at gradering i seg selv ikke fritar for videre arbeidsrettet innsats. Ved de obligatoriske oppfølgingspunktene må de berørte partene i fellesskap foreta en reell vurdering av mulighetene til å vende tilbake til arbeid. NAV er ansvarlig for at vurderingen finner sted, og skal, hvis det er behov for det, bidra til avklaring.

Dialogmøte 3 kan i dag arrangeres på initiativ av arbeidsgiver og den sykmeldte. Det er ikke gjort evalueringer av hva slags effekt møtet har. Ekspertgruppens forslag til endringer i sykepengeordningen innebærer at maksimal sykepengeperiode vil kunne forlenges for de som har gradert sykmelding, se kapittel 7. Dette tilsier at det kan være behov for et obligatorisk oppfølgingspunkt senere enn dialogmøte 2, ved at dialogmøte 3 gjøres til et obligatorisk oppfølgingspunkt i en ny sykepengeordning. For å få mer kunnskap om hvordan oppfølgingen påvirker tilbakevendingen til arbeid, bør en innføring av obligatorisk dialogmøte 3 gjøres på en måte som kan evalueres, for eksempel ved at ordningen innføres gradvis i hele landet i løpet av en viss periode.

Hvis det vurderes som lite sannsynlig at den sykmeldte kan komme tilbake til eget arbeid eller tidligere yrke, skal mulighetene for annet arbeid vurderes. Det kan imidlertid være vanskelig for den sykmeldte og arbeidsgiver å vurdere om det finnes bedre muligheter utenfor nåværende arbeidsplass. Det er også vanskelig for arbeidstaker å avslutte et arbeidsforhold uten å ha noe annet å gå til. I en del tilfeller etterspør partene bistand fra NAV for å få gjort disse avklaringene.

Det kan være skjønn knyttet til vurderingen av hva slags arbeid som er egnet for den aktuelle arbeidstakeren, med den arbeidsevnen vedkommende har. Det er ingen systematisk kunnskap om praksis i NAV, eller om det er forskjeller i praktiseringen på tvers av enheter.

Hvis bedriftsintern tilrettelegging ikke fører fram, skal NAV vurdere om arbeidsrettede tiltak bør prøves ut så tidlig som mulig. NAV har flere virkemidler hvis den sykmeldte har behov for bistand til å komme over i nytt arbeid. Det kan benyttes arbeidsrettede tiltak og opplæringstiltak, også for personer som mottar sykepenger. Statistikk fra NAV viser imidlertid gjennomgående lite bruk av arbeidsrettede tiltak i sykepengeperioden. Det er viktig at det avklares så tidlig som mulig om den sykmeldte ikke vil kunne vende tilbake til samme arbeidsplass eller yrke, slik at relevante arbeidsrettede tiltak kan settes i gang for disse.

Som del av den nye IA-avtalen skal det igangsettes et forsøk med utvidet bruk av kompetansetiltak for langtidssykmeldte. Målgruppen er langtidssykmeldte arbeidstakere som på grunn av sykdom eller skade ikke kan komme tilbake til sin tidligere arbeidsgiver, og som har behov for kompetansetiltak for å kunne kvalifiseres til annet arbeid. Målet er at forsøket skal gi ny kunnskap om hvorvidt og hvordan kompetanse kan styrke arbeidstilknytningen til personer i denne målgruppen.

Det å være sykmeldt kan i seg selv representere en barriere for å skaffe seg nytt arbeid. Det kan være vanskelig å snu oppmerksomheten fra egne begrensninger til å begynne å se framover. En del kan også være engstelige for hva det å være sykmeldt kan bety i en situasjon som arbeidssøker. Friskmelding til arbeidsformidling er en ordning for sykmeldte som av helsemessige årsaker ikke kan gå tilbake til sitt vanlige arbeid, men som ellers er arbeidsføre. Dette innebærer at den sykmeldte friskmeldes, men kan beholde sykepengene fullt ut i inntil tolv uker for å søke nytt arbeid. Ordningen er lite brukt. I 2017 ble 3 560 personer friskmeldt til arbeidsformidling.

Nossen og Sørbø (2015) mener det er rom for å bruke ordningen med friskmelding til arbeidsformidling mer. En begrensning som kan ligge i ordningen, er at den sykmeldte må si opp sin stilling, og melde seg som arbeidssøker. Dersom det var mulig å søke permisjon med fortsatte sykepenger for å søke annet arbeid, ville det kunne redusere terskelen for å søke friskmelding til arbeidsformidling for personer som vurderer at det neppe er realistisk å vende tilbake til den tidligere jobben. Å registrere seg som arbeidssøker kan være til hjelp for å bryte ut av passivitet, og til at arbeidsrettet aktivitet kan komme i gang raskere.

I mange tilfeller tar det for lang tid å avklare om den sykmeldte trenger arbeidsrettede tiltak for å komme tilbake i arbeid, enten hos egen arbeidsgiver eller på en ny arbeidsplass. Etter ekspertgruppens mening er det viktig at NAV identifiserer den gruppen som med stor sannsynlighet trenger ekstra oppfølging, gjerne ved å ta i bruk de mulighetene digitalisering og administrative data gir. Arbeidsrettede tiltak bør starte så tidlig som mulig når det er behov for det. NAV må ha tilstrekkelige ressurser for å igangsette de tiltakene som er nødvendige. Der det blir klargjort at den sykmeldte ikke vil kunne vende tilbake til sin gamle arbeidsgiver, foreslås det å gi mulighet til å søke permisjon fra en jobb for å friskmeldes til arbeidsformidling, og at de da kan beholde sykepengene fullt ut i inntil tolv uker mens de er arbeidssøkere.

Regelverket gir stort rom for en oppfølging som er tilpasset individuelle behov. Et slikt skjønnsbasert regelverk er godt egnet for erfaringsbasert utvikling av metoder og prosesser, og kan bidra til at praksis og fastsettelse av og innhold i obligatoriske møtepunkter er basert på de beste løsningene. Dette krever imidlertid en mer systematisk innhenting av kunnskap om, og evalueringer av, praksis enn det som er tilfellet i dag.

Ekspertgruppen foreslår derfor at arbeidsmarkedsmyndighetene sørger for at det utarbeides systematiske kunnskapsoversikter og evalueringer av praksis for å få bedre kunnskap om sykefraværsoppfølgingen på arbeidsplassen og om den innsatsen NAV gjør.

3. 
   
   Download 0,49 Mb.