Faktorer som påvirker bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft
Bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft avhenger av en rekke ulike faktorer. Den samlede etterspørselen etter varer og tjenester i økonomien har stor betydning. I en nedgangskonjunktur der samlet etterspørsel faller, vil bedriftene redusere sin produksjon, og da vil behovet for arbeidskraft falle. De faktorene som bestemmer den samlede etterspørselen etter varer og tjenester i økonomien – og dermed bestemmer konjunkturutviklingen – vil også være sentrale for utviklingen i sysselsettingen.
Etterspørselen etter arbeidskraft vil også avhenge av produksjonsforholdene, og i hvilket omfang bedriftene velger å bruke arbeidskraft i produksjonen. Teknologisk utvikling kan føre til at bedriftene erstatter arbeidskraft med realkapital gjennom automatisering og digitalisering. Et høyt lønnsnivå gjør arbeidskraften dyrere. Det kan bidra til at bedriftene velger produksjonsmetoder med mindre bruk av arbeidskraft. Lønnsnivået for enkelte grupper av arbeidskraft vil også påvirke om bedriftene velger å bruke denne arbeidskraften, eller om bedriften vil bruke andre produksjonsmetoder som bruker mer realkapital, og kanskje andre typer arbeidskraft.
I offentlig sektor er etterspørselen etter arbeidskraft i stor grad bestemt av budsjettutviklingen. Det er ingen mangel på arbeidsoppgaver i offentlig sektor, og større budsjetter vil gi rom for økt offentlig sysselsetting. Men hensynet til bærekraftige offentlige finanser legger sterke begrensninger på budsjettpolitikken. Innenfor en gitt budsjettramme vil økt pengebruk på et område måtte veies mot reduserte utgifter til andre formål. Tilsvarende vil lønnsnivået og organisering av produksjonen ha betydning for valget mellom offentlig sysselsetting og bruk av realkapital og produktinnsats. Med stramme budsjetter vil sammenhengen mellom lønn og sysselsetting kunne være sterk. For et konstant samlet lønnsbudsjett vil en økning i lønnsnivået på for eksempel fem prosent føre til at sysselsettingen i antall personer må reduseres med fem prosent. Samtidig er det viktig at lønnsnivået i offentlig sektor er høyt nok til å rekruttere, beholde og motivere godt kvalifisert arbeidskraft.
Organiseringen av arbeidstiden for de enkelte arbeidstakerne kan også påvirke arbeidsgivers etterspørsel etter arbeidskraft. Arbeidstidsbestemmelsene og variasjonen i arbeidsmengden over tid gir betingelser for arbeidsgivers planlegging av bemanningen. For eksempel kan begrensninger på alminnelig arbeidstid per døgn i kombinasjon med variasjoner i arbeidsmengde gjennom uka gi et udekket behov for personale de dagene det er mye å gjøre. I noen tilfeller kan slike situasjoner løses med avtaler om unntak fra arbeidsmiljøloven eller med bruk av deltidsstillinger. Arbeidstidsutvalget (NOU 2016: 1) vurderte behovet for endrede regler knyttet til arbeidstid og om det var behov for særregler knyttet til skift- og turnusarbeid. Ekspertgruppen mener at arbeidstidsreguleringer kan ha betydning for fleksibiliteten i arbeidsmarkedet, men har ikke vurdert problemstillingene som ble diskutert i Arbeidstidsutvalget nærmere.
Makroøkonomisk utvikling og økonomisk politikk
Den makroøkonomiske utviklingen og den generelle økonomiske politikken har stor betydning for etterspørselen etter arbeidskraft.
Konkurranseevnen overfor utlandet og utviklingen i lønnskostnader påvirker bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft. Som en liten åpen økonomi er Norge utsatt for internasjonale konjunktursvingninger, som ofte slår direkte ut i etterspørselen etter norske eksportprodukter. Det vil påvirke sysselsettingen. Prisutviklingen på råvarer har også stor innvirkning på inntekter, produksjon og dermed sysselsetting. Oljeprisfallet i 2014 førte blant annet til lavere aktivitet i petroleumsrelatert virksomhet, og innebar redusert behov for arbeidskraft.
Utformingen av den økonomiske politikken påvirker den økonomiske utviklingen. I perioder med konjunktursvekkelser kan både pengepolitikken og finanspolitikken brukes for å stabilisere produksjon og sysselsetting. Derimot kan det føres en strammere økonomisk politikk for å unngå press i økonomien i oppgangsperioder. Finanspolitikken påvirker også økonomiens vekstevne på lang sikt.
Ekspertgruppen legger vekt på at den økonomiske politikken må understøtte høy sysselsetting. En finanspolitikk som fremmer vekst og stabilitet er viktig for høy deltakelse i arbeidsmarkedet. Samtidig må finanspolitikken være bærekraftig på lengre sikt, i tråd med handlingsregelen for finanspolitikken.
Pengepolitikken skal sørge for en lav og stabil inflasjon på mellomlang sikt. Pengepolitikken har også en avgjørende rolle i konjunkturstyringen. En pengepolitikk som bidrar til at hele produksjonskapasiteten i økonomien utnyttes, ved å stimulere økonomien når det er ledig kapasitet, og dempe aktiviteten når det er press i økonomien, vil bidra til høy sysselsetting over tid. I forskriften for pengepolitikken som kom i mars 2018, ble høy og stabil produksjon og sysselsetting fastsatt som et mål for pengepolitikken.
Vi vil understreke at varig høy sysselsetting bygger på et godt samspill mellom etterspørsel og tilbud i økonomien. Våre forslag vil i tråd med mandatet i stor grad dreie seg om å øke arbeidstilbudet i økonomien, ved å legge til rette for at flere personer i arbeidsdyktig alder kan komme i jobb. Ved et høyt nivå på samlet etterspørsel vil dette føre til at sysselsettingen øker, slik at fortrengningseffekter blir begrensede og kortvarige. Men dersom etterspørselssiden svikter og samlet etterspørsel blir for lav, vil økt arbeidstilbud i liten grad bidra til høyere sysselsetting. Da vil lav etterspørsel føre til at det blir for få jobber totalt. I så fall vil tiltak for å kvalifisere og motivere arbeidssøkere i liten grad føre til økt sysselsetting, fordi arbeidssøkerne vil konkurrere om et for lavt totalt antall jobber. En god politikk for å oppnå høy og stabil samlet etterspørsel er derfor en grunnleggende forutsetning for helheten i ekspertgruppens forslag.
Teknologisk utvikling og automatisering av arbeidsoppgaver
De siste tiårene har utviklingen innen IKT og automatisering av arbeidsoppgaver ført til betydelige endringer i etterspørselsmønstre og produksjonen av varer og tjenester. Det har medført behov for omstillinger og fleksibilitet i arbeidsmarkedet. En rekke manuelle yrker er blitt mekanisert, og behovet for arbeidskraft er redusert i de næringene der automatisering har funnet sted.
Automatisering har endret sammensetningen av sysselsettingen i flere land. Autor m.fl. (2006) og Autor og Dorn (2013) beskriver hvordan kunnskapsbasert teknologisk framgang har senket kostnadene ved å automatisere oppgaver i USA, og hvordan yrker med høy grad av rutineoppgaver, særlig i vareproduksjonen, har forsvunnet fra det amerikanske arbeidsmarkedet. Disse studiene peker videre på at befolkningens økte etterspørsel etter tjenester har ført til at mange av de som tidligere utførte rutineoppgaver i vareproduserende næringer, har funnet arbeid i tjenesteytende næringer. Siden kvalifikasjonskravene i en del tjenesteytende næringer er lavere enn i vareproduserende næringer, har næringsendringer ført til vekst av lavkompetansejobber med lavere lønninger. I kombinasjon med at kunnskapsbasert teknologisk endring trekker i retning av økt etterspørsel og høyere lønninger for arbeidskraft med høy kompetanse, har dette ført til en økende polarisering i det amerikanske arbeidsmarkedet, med økte lønnsforskjeller. Flere europeiske land har opplevd en tilsvarende polarisering i arbeidsmarkedet (Goos og Manning 2007; Goos m.fl. 2009; Goos m.fl. 2014). Globaliseringen har også påvirket inntektsforskjellene i mange avanserte økonomier. Tiltakende spesialisering i kunnskapsintensive næringer og økningen i det globale tilbudet av lavt utdannet arbeidskraft har bidratt til å presse lønningene ned for personer med lav utdanning i disse økonomiene.
Den økte polariseringen i arbeidsmarkedet er illustrert i figur 12.1. Fra 1995 til 2015 har sysselsettingen økt særlig sterkt i yrker med høye krav til kompetanse og til en viss grad også i yrker med lave kompetansekrav. Samtidig har sysselsettingen blitt redusert i yrker med middels kompetansekrav.
[:figur:figX-X.jpg]
Sysselsatte etter kompetansenivå i yrket. Endring i prosentpoeng fra 1995 til 2015
Tallene er basert på den internasjonale standarden for yrkesklassifisering ISCO-88. Yrker med høye kompetansekrav omfatter bl.a. administrative ledere, akademiske yrker og yrker med kortere høyskole- og universitetsutdanning og teknikere. Yrker med middels kompetansekrav omfatter bl.a. kontor- og kundeserviceyrker, håndverkere og prosess- og maskinoperatører. Yrker med lave kompetansekrav omfatter bl.a. salgs-, service- og omsorgsyrker og yrker uten krav til utdanning.
OECD
En mye omtalt studie av Frey og Osborne (2013) ser på hvor utsatt ulike yrker er for automatisering. Pajarinen m.fl. (2015) har anvendt disse resultatene på norske data, og kommer fram til at en av tre jobber har kjerneoppgaver som er særlig utsatt for automatisering de neste 10–20 årene. Bye og Næsheim (2016) påpeker en del svakheter ved disse analysene. For eksempel er det ikke tatt hensyn til at ny teknologi vil gjøre produksjonen mer effektiv. Det kan gi lavere priser på varer som produseres, og føre til økt etterspørsel og dermed økt behov for arbeidskraft.
Nedelkoska og Quintini (2018) har estimert risikoen for automatisering i 32 OECD-land. De finner at mindre enn 14 prosent av alle jobber på tvers av de 32 landene er svært automatiserbare. Sammenlignet med Frey og Osbornes studie finner Nedelkoska og Quintini at en langt lavere andel jobber har høy risiko for å automatiseres, og at det er variasjon mellom land. Mens en av tre jobber har høy risiko for å automatiseres i Slovakia, gjelder dette for bare seks prosent av jobbene i Norge. Generelt er jobbene i anglo-saksiske, nordiske land og Nederland mindre automatiserbare enn i Øst- og Sør-Europa.
Samtidig som det legges ned jobber som følge av automatisering vil det også oppstå nye arbeidsoppgaver. Det bidrar til å skape nye jobber. Automatisering vil i tillegg kunne frigjøre arbeidskraft som kan brukes andre steder. Fölster (2018) viser til beregningen til Pajarinen m.fl. anvendt på norske data og vurderer hvor mange jobber som skapes. Fölster finner at de nye jobbene som skapes blant annet fylles av de som utvikler ny digital teknologi som kjører IKT-systemer, eller som produserer og leverer tjenester som digitaliseringen gjør mulig.
Det er ikke nytt at det skjer omstillinger i arbeidslivet. Over de siste tiårene har næringsstrukturen i Norge endret seg betydelig, ved at det blir færre jobber innen primærnæringene og industrien, og flere jobber i tjenestesektoren. Dynamikken i arbeidsmarkedet illustreres ved det høye antallet arbeidsforhold som skapes og forsvinner i løpet av ett år. Fra andre kvartal 2017 til andre kvartal 2018 ble det skapt 307 000 nye arbeidsforhold, mens 253 000 forsvant. Automatisering og digitalisering fører til at mange jobber forsvinner raskt og på mange områder blir det økte kompetansekrav for å komme inn i arbeidslivet. Da er det viktig at arbeidsmarkedspolitikken og etter- og videreutdanning mv. rettes inn mot de som rammes av omstilling. Selv om mange yrker ikke forsvinner, vil kompetansekravene kunne endres betydelig på grunn av den teknologiske utviklingen.
Den teknologiske utviklingen har også andre viktige makroøkonomiske effekter enn produktivitetsvekst og omstilling i arbeidslivet. Nye vekstnæringer innen teknologi har blant annet lavere investeringsnivå enn de tradisjonelle næringene innen vareproduksjon, noe som bidrar til en reduksjon i samlet investeringsnivå (OECD 2015b). Sammen med flere andre faktorer som bidrar til reduserte investeringer og økt sparing, har dette ført til et fall i realrentene, både på kort og lang sikt (Rachel og Smith 2017).
Det siste tiåret har det lave langsiktige realrentenivået i en del land begrenset sentralbankens mulighet til å stimulere økonomien ved å senke styringsrenten, fordi det er begrensninger på hvor langt styringsrenten kan senkes under null. Dersom sentralbanken ikke kan senke styringsrenten så mye som den ønsker, innebærer det en risiko for at samlet etterspørsel blir for lav, slik at sysselsettingen svekkes. Framover kan dette være en begrensning på pengepolitikkens mulighet til å stimulere økonomien og motvirke nedgangskonjunkturer. Da vil det være viktig med andre kilder til etterspørsel som kan støtte opp under veksten i økonomien. I Norge innebærer gode offentlige finanser gjennom Statens pensjonsfond utland at vi har betydelig finanspolitisk handlekraft i en nedgangskonjunktur, dersom pengepolitikken skulle være begrenset.
Den teknologiske utviklingen har også bidratt til svært høye overskudd i teknologiselskaper og dominerende selskaper i mange næringer, noe som har ført til økt kapitalandel og økende inntektsulikhet. Store overskudd, lav innbetaling av skatt og relativt lave investeringsnivåer i teknologiselskaper og dominerende selskaper i andre næringer, bidrar til lavere samlet etterspørsel. Det kan svekke sysselsettingen, særlig dersom pengepolitikkens mulighet til å stimulere økonomien er begrenset. Da er det viktig med internasjonalt samarbeid med sikte på at alle selskaper betaler skatt som står i samsvar med aktivitet og lønnsomhet. Det kan gi økte midler til det offentlige, og kan dempe behovet for økt skatt i andre deler av økonomien.
Lønnskostnader og lønnsdannelsen
Lønnskostnader har betydning for etterspørselen etter arbeidskraft. Økte lønnskostnader vil isolert sett redusere arbeidsgivernes etterspørsel etter arbeidskraft. Blant annet innebærer høye lønnskostnader at det blir mer lønnsomt å bruke kapital på å investere i teknologi som kan gjøre jobben i stedet for mennesker.
Det norske systemet for lønnsdannelse er karakterisert ved høy grad av koordinering. Lønnsdannelsen bygger på frontfagsmodellen, der den samlede lønnsveksten i frontfaget danner en norm for de øvrige forhandlingsområdene. Den innebærer at konkurranseutsatte næringer forhandler først, slik at det gis en rettesnor for oppgjørene i resten av økonomien. Dersom konkurranseutsatte næringer skal kunne holde på arbeidskraften, kan ikke lønnsveksten i andre næringer overstige lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor. Lønnsdannelsen i Norge er blitt drøftet i flere offentlige utvalg, sist i Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15) og Holden III-utvalget (NOU 2013: 13).
Lønnsforhandlingene er partenes ansvar. Flere institusjoner og mekanismer bidrar til koordinering i den norske lønnsdannelsen, både internt i og mellom ulike organisasjoner, gjennom lovverk og gjennom konsensusbygging. Her spiller myndighetene også en viktig rolle. Det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene har vært en viktig del av den økonomiske politikken i Norge gjennom store deler av etterkrigstiden. Holden III-utvalget konkluderte med at dette har bidratt til en god utvikling i Norge, med høy verdiskaping, lav arbeidsledighet, jevn inntektsfordeling og gjennomgående høy reallønnsvekst.
Internasjonale sammenligninger tyder på at høy grad av koordinering i lønnsdannelsen gir mindre lønnsforskjeller, høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet enn det som kan bli resultatet med en mer desentralisert lønnsdannelse (OECD 2012; 2018a). Cappelen-utvalget nevner at en grunn til dette kan være at partene i arbeidslivet gjennom koordineringen i større grad tar hensyn til hvordan lønnsveksten påvirker sysselsetting og arbeidsledighet i økonomien samlet sett.
Lønnsdannelsen i Norge har bidratt til en jevn inntektsfordeling. Sammenlignet med de fleste andre land er det mindre forskjell mellom fattig og rik i Norge, og også mindre forskjell mellom lavlønnsgrupper og høylønnsgrupper. Mindre forskjeller i lønninger trekker i retning av at sysselsatte personer med lav kompetanse tjener mer i Norge enn tilsvarende grupper i andre land. Ettersom lavkvalifisert arbeidskraft er relativt sett dyrere i Norge, vil arbeidsgiverne dermed kunne etterspørre mindre av denne typen arbeidskraft.
I tråd med mandatet vil ekspertgruppen ikke gjøre noen særskilt vurdering av systemet for lønnsdannelsen.
| 