Mange som står utenfor arbeidslivet kan ha lav eller usikker produktivitet. For at arbeidsgivere skal ansette en person, må produktiviteten til den enkelte rettferdiggjøre lønnen. I dette avsnittet drøftes betydningen av lønnskostnadene for grupper med lav sysselsetting og mulige tiltak for å redusere disse lønnskostnadene.
Relative lønninger
Lønnsstrukturen i Norge, med relativt små lønnsforskjeller, kan gjøre det vanskeligere for personer med svake kvalifikasjoner å få innpass i arbeidslivet. I Norge, som i andre land, er det store forskjeller i produktivitet mellom yrker og arbeidstakere. Det utfordrer mulighetene til å kombinere høy sysselsetting med et høyt lønnsnivå med små lønnsforskjeller. Med større lønnsforskjeller og en reduksjon i de laveste lønningene ville det bli mer attraktivt for arbeidsgiverne å ansette arbeidstakere med svake kvalifikasjoner i jobber med lav lønn. Det kunne øke sysselsettingen for grupper med lav kompetanse.
Tyskland er et eksempel på et land som har kombinert større lønnsspredning med positiv sysselsettingsutvikling for personer med lave kvalifikasjoner. Samtidig er det også blitt økt inntektsulikhet (Cappelen-utvalget NOU 2016: 15).
Større lønnsforskjeller vil også ha andre virkninger på økonomien. Barth og Moene (2000) drøfter hvordan den solidariske lønnspolitikken i Norge og Sverige med sikte på mindre lønnsforskjeller mellom bransjer og bedrifter fører til at høyproduktiv virksomhet blir mer lønnsom, fordi lønningene ikke blir så høye der, mens lavproduktiv virksomhet blir mindre lønnsom, fordi lønningene øker der. Mindre lønnsforskjeller fører derfor til økte investeringer og mer sysselsetting i høyproduktiv virksomhet, og mindre investeringer og færre sysselsatte i lavproduktiv virksomhet. Dermed øker produktiviteten samlet sett.
Større lønnsforskjeller vil også lede til større inntektsforskjeller og økt fattigdomsproblematikk. OECD (2015c) finner at økende ulikhet kan ha negative virkninger på den økonomiske veksten. Nivået på de laveste lønningene må også ses i lys av nivået på trygdeytelsene. Hvis lønningene blir for lave i forhold til trygdeytelsene, vil det svekke insentivene til å ta de dårligst betalte jobbene. Det kan også svekke sysselsettingen.
Som nevnt over kan det norske systemet for lønnsdannelse med relativt små lønnsforskjeller innebære utfordringer for jobbmulighetene for personer som har lav produktivitet i det ordinære arbeidsmarkedet. Samtidig vil en generell økning i lønnsforskjellene innebære betydelige ulemper, og er etter vår mening derfor ikke en hensiktsmessig metode for å oppnå økt sysselsetting. Arbeidsmarkedspolitikken må legge vekt på tiltak for å bedre befolkningens arbeidsevne og kompetanse, gjennom utdanning, kvalifisering og arbeidsrettede tiltak, se kapittel 10 og 11. For personer med lav eller usikker produktivitet må man likevel også se på tiltak på etterspørselssiden, med sikte på å gjøre arbeidsgiverne mer villige til å ansette slike personer.
Innvandring innebærer nye utfordringer
Den betydelige innvandringen siden 2004, både arbeidsinnvandring og annen innvandring, innebærer nye utfordringer for lønnsdannelsen.
De små lønnsforskjellene i Norge innebærer at de laveste lønningene er relativt sett høye sammenlignet med andre land, mens de høyeste lønningene er relativt sett lave. Det innebærer at lavkvalifisert arbeidskraft vil ha relativt sett mer å tjene på å komme til Norge enn høykvalifisert arbeidskraft. Det trekker i retning av økt tilbud av arbeidskraft fra innvandrere med lav utdanning. Samtidig kan høye lønninger i jobber med lave kvalifikasjonskrav redusere omfanget av slike jobber. Det trekker i retning av redusert etterspørsel etter lavkvalifisert arbeidskraft. I bransjer og jobber hvor konkurransen kan bli stor, kan man forvente et særlig press nedover på lønningene.
Arbeidsinnvandring kan ha stor betydning for sysselsettingsmulighetene for arbeidstakere med lav kompetanse som er bosatt i Norge. Det gode lønns- og velferdsnivået i Norge innebærer at norske virksomheter kan hente arbeidskraft med bra kvalifikasjoner fra land i EU/EØS-området, uten å måtte betale høye lønninger. Selv om norske arbeidstakere har en fordel med språk og kultur, vil norske arbeidstakere med svake kvalifikasjoner kunne tape i konkurransen om jobbene, se kapittel 3. Innvandrere vil kunne ha en enda tøffere konkurranse mot ny arbeidsinnvandring, fordi de i mindre grad har fordelen av kjennskap til norsk språk og arbeidsliv. Konkurranse fra arbeidsinnvandrere innebærer at kompetansetiltak og andre tiltak for å styrke utsatte gruppers arbeidsevne kan ha en avgjørende betydning for sysselsettingen i disse gruppene.
Norge har ingen direkte virkemidler til å styre arbeidsinnvandringen fra EØS-land. Det bor om lag 500 millioner mennesker i EU/EØS-området, og mange ville kunne fått en betydelig forbedring i levestandarden ved å få jobb i Norge. For Norge er det viktig at de som kommer får gode jobber, og ikke jobber med lav produktivitet og dårlig betaling eller at de raskt kommer over i en trygdeordning. God og effektiv regulering av arbeidslivet for å hindre sosial dumping og uthuling av lov- og avtaleverk er viktig, og det må føres effektivt tilsyn for å sikre at regelverket følges.
Et virkemiddel for å unngå uheldige konsekvenser av arbeidsinnvandringen er allmenngjøring av tariffavtaler. Allmenngjøringen bidrar til å holde lønningene oppe og sikrer innvandrere avlønning mer på linje med innenlandske arbeidstakere. Det kan begrense arbeidsinnvandringen til lavproduktive jobber, og det kan øke jobbmulighetene for innenlandsk arbeidskraft som konkurrerer om jobbene mot arbeidsinnvandrere. Økte lønninger kan imidlertid også bidra til at det blir færre jobber med lave kvalifikasjonskrav som isolert sett gjør det vanskeligere for lavt kvalifiserte å komme i arbeid.
Sammenheng mellom lønnsspredning og sysselsetting
I Norge og i andre EØS-land er sysselsettingsandelen for personer med lav utdanning betydelig lavere enn for personer med høyere utdanning, se omtale i kapittel 3. Det er særlig den lave sysselsettingsandelen blant flyktninger som trekker ned andelen sysselsatte blant innvandrere fra land utenfor EØS-området. Den lave sysselsettingen blant ulike innvandrergrupper fra land utenfor EØS-området gir utslag i sysselsettingsandelen samlet sett. Ved utgangen av 2018 utgjorde innvandrere fra Afrika, Asia og Sør- og Mellom-Amerika syv prosent av befolkningen. Som vist i kapittel 3 er også en av fire av de ikke-sysselsatte i alderen 20–66 år innvandrere.
En medvirkende årsak til den lave sysselsettingen for lavt utdannede og særlig blant personer født utenfor EØS-området, kan være de forholdsvis høye minstelønnssatsene i Norge. I de fleste andre OECD-land er minstelønnssatsene lavere. Både Norge og Sverige har få sysselsatte i yrker med ingen eller lave utdanningskrav, se figur 12.2. Et lavt omfang av jobber i slike yrker kan gjøre det vanskelig å komme inn på arbeidsmarkedet for personer med svake kvalifikasjoner.
[:figur:figX-X.jpg]
Andel sysselsatte i yrker med ingen eller lave krav til utdanning i aldersgruppen 20–64 år. Prosent. 2017
Tallene følger den internasjonale standarden for yrkesklassifisering. Yrkene som inngår omfatter renholdsyrker og yrker som består av enkle og rutinepregede oppgaver som i hovedsak krever bruk av håndredskap og fysisk innsats. De fleste yrker innen denne kategorien har ingen krav til en spesiell yrkesutdanning.
Eurostat
Sammenligning mellom land kan tyde på at det er en sammenheng mellom lønnsspredningen i den nedre halvdelen av lønnsfordelingen og den relative sysselsettingsgraden for innvandrere født utenfor EØS-området, se figur 12.3. I Danmark, Finland, Sverige og Norge er det både lav lønnsspredning og lav sysselsetting for denne innvandrergruppen relativt til sysselsettingen for majoritetsbefolkningen.
[:figur:figX-X.jpg]
Lønnsspredning og forholdet mellom sysselsettingsandel for personer født utenfor EØS-området og sysselsettingsandel for majoritetsbefolkningen i ulike europeiske land. Prosent. 2014
Lønnspredning er målt som forholdet mellom lønnen for femtiende og tiende persentil.
Ek og Skedinger (2018) og Eurostat
I Sverige har det vært diskusjon om behovet for mer lønnsspredning for å integrere innvandrere og andre utsatte grupper i arbeidsmarkedet. I 2018 ble det enighet mellom partene i arbeidslivet og regjeringen om å opprette såkalte etableringsjobber for innvandrere og langtidsledige. Personer som ansettes i slike jobber, skal dels få lønn fra arbeidsgiver og dels et tilskudd fra staten. Den disponible inntekten skal motsvare en inntekt som er på nivå med minstelønningene i tariffavtalene. Jobbene skal være midlertidige, og det skal være muligheter for å kombinere arbeid med utdanning. Det tas sikte på at denne ordningen skal iverksettes i løpet av andre halvår 2019.
Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2017; 2018) har foreslått at tariffavtalene skal åpne for permanente nye enkle jobber med betydelig lavere avlønning enn minstelønningene. Disse jobbene kan innebære enkle arbeidsoppgaver som for eksempel vaktmester, resepsjonist, parkeringsvakt mv. Ifølge Calmfors m.fl. (2018) oppga en tredel av de foretakene som besvarte en undersøkelse i Sverige, at de ville foreta ansettelser i nye typer av lavkvalifiserte jobber om disse kunne betales betydelig lavere enn dagens minstelønninger (14–15 000 SEK per måned). Selv om jobbene er foreslått å være permanente, er det meningen at de skal fungere som springbrett til nye jobber for de ansatte. Det ble derfor også foreslått å legge til rette for muligheter til å ta utdanning. En studie for Sverige viser at av arbeidsledige som kom inn på lavkvalifiserte jobber i 2005, var mer enn 40 prosent kommet over i mer kvalifiserte jobber ti år etter (Calmfors m.fl. 2018). Tidligere arbeidsledige som kom inn på slike jobber, hadde også en betydelig bedre inntektsutvikling enn andre sammenlignbare grupper som ikke deltok i slike jobber.
I Sverige ble det i 2014 innført såkalte YA-jobber (Yrkesintroduktionsanställningar) forbeholdt ungdom. Denne ordningen innebærer støtte til arbeidsgivere for at de ansetter ungdom i en jobb med en varighet på minst seks måneder. Jobben skal dels omfatte arbeid og dels utdanning. Så langt har YA-jobbene hatt et lavt omfang, noe som blant annet kan skyldes manglende markedsføring av tiltaket, komplisert regelverk og at det har tatt tid å implementere ordningen (SOU 2018: 81).
Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15) mente at en generell reduksjon av de laveste lønnsnivåene ikke var en farbar vei å gå for å øke jobbmulighetene til for eksempel flyktninger. Utvalget påpekte at et lavlønnsspor heller ikke ville være forenlig med den norske modellen, som har gitt høy sysselsetting, god omstillingsevne og høy produktivitet. Lavere lønninger vil som nevnt redusere avstanden mellom lønns- og trygdenivået, og det vil bli mindre lønnsomt å arbeide sammenlignet med å motta trygd. Det kan øke risikoen for at flere varig blir stående utenfor arbeidslivet. Cappelen-utvalget pekte videre på at det også kan legges til rette for at arbeidsgivere kan ansette flyktninger til lavere lønn enn tariffbestemte og allmenngjorte lønnssatser, kombinert med utdanning eller opplæring. For eksempel er det ordninger som kombinerer lavere lønn med opplæring, blant annet innen fagopplæringen. I læretiden i fagopplæringen får lærlinger lønn for verdiskapingsdelen, men ikke for opplæringsdelen.
Å øke sysselsettingen blant innvandrere med fluktbakgrunn og deres familier, som ofte har svake kvalifikasjoner for det norske arbeidsmarkedet, er en viktig og betydelig utfordring. De betydelige utfordringene innebærer at ulike virkemidler for å få disse gruppene i jobb bør vurderes. Opplæring og kvalifisering har stor betydning for å gi varig innpass i arbeidsmarkedet. Introduksjonsprogrammet er beregnet for nyankomne flyktninger og deres familier, som har behov for grunnleggende kvalifisering. Deltakelse på dette programmet omfatter opplæring i norsk og samfunnskunnskap i kombinasjon med ulike arbeids- eller utdanningsrettede tiltak. I mange tilfeller kan det være hensiktsmessig med språkpraksis på en arbeidsplass eller annen praksis i arbeidslivet. Praktisk jobb gjennom et midlertidig subsidiert arbeidsforhold kan også være aktuelt for å få flere i arbeid. Arbeid gir læring i seg selv, samtidig som det er motiverende og gir inntekt og verdiskaping. Lønnstilskuddsordninger er nærmere omtalt senere i dette kapitlet.
De svenske tiltakene og forslagene bør ses i lys av betydelige utfordringer knyttet til et høyt antall innvandrere med svake kvalifikasjoner. Det blir viktig å følge med på hvordan tiltakene vil fungere. Lignende tiltak bør også vurderes i Norge om ikke andre tiltak viser seg å være tilstrekkelige for å øke sysselsettingen blant personer med lav utdanning.
Minstelønn
Mange land har innført lovfestet minstelønn for å sikre inntektsnivået og redusere fattigdom for utsatte grupper. I Norge er det ikke lovfestede minstelønnssatser. Tariffavtalene dekker store deler av arbeidsmarkedet, og i en del bransjer er minstesatsene i tariffavtalen allmenngjort.
Ifølge økonomisk teori kan en økning i minstelønningsnivået ha både negative og positive effekter på sysselsettingen. Dersom lønnsnivået i utgangspunktet er lavt, kan en økning i minstelønnen føre til at arbeidstilbudet blir større og sysselsettingen går opp. Men om minstelønnen allerede er høy og økes ytterligere, kan etterspørselen etter arbeidskraft reduseres og sysselsettingen avta. Ser man den empiriske forskningslitteraturen under ett, later det til at endringer i minstelønnssatser gir forholdsvis små utslag i den totale sysselsettingen, men at minstelønn kan virke negativt for utsatte grupper, herunder ungdom (Neumark og Wascher 2007; Chletsos og Giotis 2015; Belman og Wolfson 2014; Boockmann 2010).22 Caliendo m.fl. (2018) finner moderate negative effekter på sysselsettingen av innføringen av lovfestet rett til minstelønn i Tyskland i 2015.
Sammenlignet med mange andre land er de tariffestede minstelønningene i Norge og i Sverige relativt høye. Et sentralt spørsmål i Sverige har vært om de høye minstelønningene hindrer at personer med lav produktivitet får jobb, og om lavere minstelønninger skulle innebære at flere får jobb. Ulike studier i Sverige (Forslund m.fl. 2014; Eliasson og Skans 2014; Skedinger 2015) finner støtte for at minstelønninger i Sverige bidrar til en omfordeling av sysselsetting fra svakere til sterkere grupper i arbeidsmarkedet, mens virkningen på det totale sysselsettingsnivået er liten. I Norge er det få studier som har undersøkt effektene av endringer i minstelønnssatser. Askildsen m.fl. (2000) finner liten sannsynlighet for at minstelønnssatser fører til økt arbeidsledighet for enkelte grupper, men at det er større sannsynlighet for at det skjer et skifte av arbeidsplass.
Ekspertgruppen legger vekt på at en høy grad av koordinering i lønnsdannelsen har gitt jevn inntektsfordeling og høy sysselsetting over tid. Ekspertgruppen vil ikke anbefale en generell reduksjon av de laveste lønnsnivåene og generelt større spredning av lønninger for å øke sysselsettingen av utsatte grupper. Det kan likevel være ønskelig med andre tiltak som reduserer lønnskostnadene for utsatte grupper. I kapittel 8 foreslås helsejustert lønn i en arbeidsorientert uføretrygd, og lønnstilskudd drøftes senere i dette kapitlet.
Arbeidsgiveravgift
Arbeidsgiveravgiften utgjør en ekstra kostnad på arbeid som betales av arbeidsgiveren. Dersom arbeidsgiveravgiften reduseres for en gruppe arbeidstakere, vil det senke lønnskostnadene for gruppen og dermed gi arbeidsgiverne insentiv til å ansette flere arbeidstakere fra denne gruppen. Hvor stor sysselsettingseffekten blir, avhenger blant annet av lønnsdannelsen og hvor elastisk tilbudet av og etterspørselen etter arbeidskraft er. Dersom redusert arbeidsgiveravgift fører til høyere lønn, blir kostnadsreduksjonen mindre, og det vil dempe den positive effekten på sysselsettingen.
Geografisk differensiert arbeidsgiveravgift
I Norge ble geografisk differensiering av arbeidsgiveravgiften innført som et regionalpolitisk virkemiddel i 1975. I den nåværende ordningen varierer arbeidsgiveravgiften fra null for bedrifter lokalisert i de nordligste distriktene i Norge til 14,1 prosent for bedrifter i sentrale strøk. Flere norske studier har analysert effektene av redusert arbeidsgiveravgift. Johansen og Klette (1997) finner at reduksjoner i arbeidsgiveravgiften nesten fullt ut overføres til lønnsvekst. Dale-Olsen (2017) finner ikke signifikante effekter på sysselsettingen av endringer i den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften, verken på kort eller lang sikt.
Andre studier finner derimot støtte for at redusert arbeidsgiveravgift kan stimulere sysselsettingen (Benedictow m.fl. 2018; Dyrstad og Johansen 2000; Hervik m.fl. 2001). Ku m.fl. (2018) finner at den midlertidige avviklingen av den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften i Norge i 2004, som innebar økt arbeidsgiveravgift i enkelte områder, førte til både lavere lønninger og redusert sysselsetting i de bedriftene som ble rammet, særlig i bedrifter der arbeidskraften utgjør en stor del av kostnadene og bedrifter som har lokalisert produksjonen på flere steder.
Studier av geografisk differensiert arbeidsgiveravgift fra Sverige og Finland finner ingen signifikante effekter på sysselsettingen (Korkeamäki og Uusitalo 2009; Bennmarker m.fl. 2009).
Aldersdifferensiert arbeidsgiveravgift
For å stimulere virksomhetenes etterspørsel etter arbeidstakere i en bestemt aldersgruppe kan man bruke aldersdifferensiert arbeidsgiveravgift. Lavere arbeidsgiveravgift for en gruppe arbeidstakere, som unge eller eldre arbeidstakere, gir insentiver til å ansette personer fra denne gruppen. Det kan bidra til å øke sysselsettingen i målgruppen.
Aldersdifferensiert arbeidsgiveravgift har vært lite brukt i Norge. Fra 1. juli 2002 ble det innført aldersdifferensiert arbeidsgiveravgift, hvor arbeidsgiveravgiften for personer over 62 år ble redusert med fire prosentpoeng. Hensikten med denne endringen var å stimulere arbeidsgiverne til å holde på og rekruttere eldre arbeidstakere. Effekten av den reduserte arbeidsgiveravgiften ble evaluert av Frischsenteret, basert på data fra 2001 til 2003 (Ellingsen og Røed 2006). De fant ikke støtte for at reformen hadde effekt. Ordningen ble avviklet i 2007.
I Sverige ble arbeidsgiveravgiften for arbeidstakere mellom 19 og 25 år redusert med en tredel, og i 2009 ble dette utvidet til også å omfatte 26-åringer samtidig som avgiften ble redusert ytterligere. En evaluering av Egebark og Kaunitz (2013) fant positive, men forholdsvis små effekter på sysselsettingen. Saez m.fl. (2019) finner også bare moderate effekter på sysselsettingen av den reduserte arbeidsgiveravgiften i Sverige. Den reduserte arbeidsgiveravgiften i Sverige ble avviklet i 2016.
Å redusere arbeidsgiveravgiften for bestemte aldersgrupper vil komplisere regelverket for arbeidsgiveravgiften. Som følge av at arbeidsgiveravgiften i Norge er geografisk differensiert, vil en reduksjon i denne avgiften for bestemte aldersgrupper bli forskjellig avhengig av hvor bedriften er lokalisert. Erfaringene i Sverige tyder på at det var en begrenset effekt på sysselsettingen av at det ble innført en aldersdifferensiert arbeidsgiveravgift. Eventuelle gevinster ved økt sysselsetting må også veies opp mot inntektstapet gjennom reduserte avgifter.
Etter ekspertgruppens mening kan redusert arbeidsgiveravgift for unge eller eldre være et egnet virkemiddel dersom det er særlig behov for å øke etterspørselen etter disse aldersgruppene sammenlignet med andre aldersgrupper. Imidlertid er det ingen aldersgruppe som peker seg ut med spesielle problemer. Uavhengig av alder kan det være vanskelig å komme inn på arbeidsmarkedet for personer som står utenfor. Problemene som unge og eldre arbeidstakere står overfor, bør i større grad håndteres på andre måter, som drøftes ellers i rapporten. Ekspertgruppen vil derfor ikke foreslå noen reduksjon i arbeidsgiveravgift for enkelte aldersgrupper.
| 