Øvrige tiltak for å øke arbeidsgivers etterspørsel etter arbeidskraft
Dette avsnittet ser på andre tiltak som kan være med på å øke arbeidsgiveres etterspørsel etter arbeidskraft, som støtte til egenetablering for ledige, at arbeidsgivere pålegges kvoter for enkelte typer arbeidskraft, samt regler for stillingsvern.
Tilrettelegging for egenetablering
Den aktive arbeidsmarkedspolitikken er dominert av tiltak for å få arbeidsledige i fast ansettelse. Støtte til egenetablering for ledige, som er lite brukt i Norge, er et tiltak som kan være et nyttig supplement til tradisjonelle arbeidsmarkedstiltak. Flere land, blant annet Tyskland, Storbritannia, Finland og Frankrike, bruker dette i et visst omfang. Det typiske virkemidlet er at mottakerne får en garantert inntekt under planlegging av etablering og i den første driftsfasen. Mindre lån gis også av enkelte land.
I Norge kan dagpengemottakere beholde dagpengene under etablering av egen virksomhet. I 2016 ble perioden man kan få innvilget dagpenger under etablering utvidet fra ni til tolv måneder. Fram til 2018 var det en inndeling i en etableringsperiode på åtte måneder og en oppstartperiode på fire måneder. Denne ble opphevet, blant annet fordi inndelingen i en utviklings- og en oppstartsfase var lite hensiktsmessig. Endringen innebærer at næringsdrivende kan motta dagpenger samtidig som de tjener penger på næringsvirksomhet i inntil tolv måneder uten at dagpengene avkortes.
Mottakere av overgangsstønad kan oppfylle kravet om yrkesrettet aktivitet gjennom egenetablering, på tilsvarende vilkår som dagpengemottakere. Personer med nedsatt arbeidsevne kan beholde arbeidsavklaringspenger under etablering.
En utfordring med slik støtte er at mottakerne i mange tilfeller ikke har de beste forutsetningene for å lykkes med etableringen. Siden ønsket om etablering kan skyldes mangel på andre jobbmuligheter, kan forretningsideene til ledige eller utsatte grupper ha lavere kvalitet, og føre til mindre innovasjon og lønnsomhet enn andre bedriftsetableringer. Det vanligste målet for å evaluere støtte til etablering er overlevelsesrater for nyetableringer. Andre kriterier er inntekt, og på lengre sikt om etableringen bidrar til vekst og sysselsetting. At nyetableringer legges ned, er ikke ensbetydende med at tiltaket var mislykket hvis målet er å få flere sysselsatt. I hvilken grad etablererne senere blir re-integrert i arbeidsmarkedet vil også måtte telle med i vurderingen.
Caliendo (2016) gir en oversikt over internasjonale studier av etablererstøtte til ledige. Ifølge Caliendo er overlevelsesraten for etableringene oppsiktsvekkende høy. En svakhet ved flere av studiene er at man ikke har vurdert hva effekten ville blitt uten etablererstøtten. Caliendo peker på at det er behov for flere empiriske undersøkelser, hvor egenetablerere med støtte sammenlignes med de som etablerer seg uten støtte.
En studie av Røed og Skogstrøm (2014) viser at det gjennomgående går ganske bra med virksomheter som startes opp av personer som har blitt arbeidsledige på grunn av nedleggelser eller nedbemanninger. Mange oppnår en høyere inntekt enn de hadde før de ble oppsagt, og de bidrar også til å skape mange nye arbeidsplasser for andre.
Ekspertgruppen mener det bør vurderes å forsterke bruken av etablererstøtte og andre virkemidler som oppmuntrer til entreprenørskap blant arbeidsledige. Det vil være særlig aktuelt i områder og i perioder der det er få ledige stillinger relativt til antallet jobbsøkere. Kombinasjon av dagpenger, kurs og veiledning fra NAV og støtte fra Innovasjon Norge kan være effektivt for å øke sysselsettingen for visse grupper. En særlig aktuell målgruppe er innvandrere og andre grupper som kan ha problemer med å komme inn på det ordinære arbeidsmarkedet. Det kan blant annet skyldes diskriminering eller at de har problemer med å dokumentere kompetansen. Egenetablering kan være en måte å omgå slike barrierer. I enkelte innvandrergrupper er det også god tradisjon for å drive egen virksomhet.
Det er behov for mer kunnskap om effekter av etablererstøtte. Det er derfor et område som kan være godt egnet for forsøksvirksomhet med sikte på å avdekke effekter. Virkemidlene bør ses i sammenheng med andre økonomiske ordninger og rammebetingelser for egenetablerere.
Kvoter
Kvoteordninger er et mulig tiltak for at arbeidsgivere skal ansette visse typer arbeidskraft. Særlig har kvoter vært aktuelt for å øke sysselsettingen av personer med funksjonsnedsettelser. Ifølge Gundersen (2008) finnes det tre basismodeller for kvoteordninger. Det er kvoteordning hvor det bare gis anbefalinger, kvoter med lovpålagt krav om å ansette personer med funksjonsnedsettelser, men uten sanksjoner, og lovpålagte forpliktelser for virksomheter til å ha eller ansette en viss andel arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne sammen med sanksjoner hvis ikke kvotene oppfylles.
Et kvotesystem vil kunne gi arbeidsgivere en sterkere forpliktelse til å ta samfunnsmessig ansvar for inkludering av personer som ellers ikke vil kunne få en tilknytning til arbeidslivet. Dette gjøres gjennom at det opprettes en egen nisje i arbeidsmarkedet med sterkt begrenset konkurranse om ansettelse på grunnlag av personlig egnethet og kvalifikasjoner. Det innebærer igjen at for et visst antall stillinger på arbeidsplassen begrenses arbeidsgivers valgfrihet ved ansettelser.
Kvotesystemer kan ifølge Gundersen (2008) sies å representere en mellomløsning mellom et helt adskilt system for deltakelse, gjennom for eksempel tilrettelagt arbeid i skjermede virksomheter, og deltakelse i det ordinære arbeidsmarkedet. Lesner (2019) peker på at en rekke europeiske land bruker kvoteordninger for å øke sysselsettingen av personer med nedsatt funksjonsevne.
I de fleste landene som benytter kvoteordninger, omfatter det både offentlige og private virksomheter. Noen land stiller høyere prosentkrav til det offentlige, og andre til private virksomheter. Det varierer mellom land hvilke arbeidstakere som omfattes av kvotesystemet, men det mest vanlige er å knytte rettighetene til medisinske kriterier der funksjonsnedsettelsens alvorlighet og varighet har betydning for hvem som kan inngå i ordningen. Kvotene er ofte avhengig av antall ansatte i virksomhetene. Lesner (2019) viser til at i land som benytter disse ordningene varierer kvotene for ansatte med funksjonsnedsettelser mellom to og syv prosent av arbeidsstokken. Ifølge Lesner blir kvotene i mange tilfeller ikke oppfylt.
Erfaringer viser at sanksjoner er avgjørende for at arbeidsgivere skal oppfylle sine forpliktelser (Fuchs 2014; Gundersen 2008). I tillegg til sanksjoner er det flere land som har innført insentiver som økonomiske støtteordninger, refusjoner av skatter og avgifter og belønninger i form av fortrinnsrett til kontrakter med det offentlige. Erfaringene viser at en kombinasjon av strengere oppfølging fra myndighetenes side, virkningsfulle økonomiske sanksjoner, rapporteringsplikt og økonomiske belønninger til sammen bidrar til økt kvoteoppfyllelse.
Lesner (2019) peker på at det foreligger få kvalitativt gode studier av effekten av kvoteordninger. Lalive m.fl. (2013) har undersøkt effekten av kvoteordningen i Østerrike. Her ble arbeidsgivere pålagt å ansette en person med nedsatt funksjonsevne for hver 25. person som blir ansatt på ordinære vilkår. Lalive m.fl. finner at kvoteordningen fører til økt sysselsetting blant personer med nedsatt funksjonsevne. Effekten er likevel svært moderat. Lalive anslår at om lag to tredeler av sysselsettingseffekten kan henføres til personer som allerede var ansatt i virksomheten.
Som en del av Regjeringens inkluderingsdugnad er det satt som mål at fem prosent av nyansatte i staten skal være personer med nedsatt funksjonsevne eller med hull i CV-en. Departementene skal følge opp underliggende virksomheters arbeid med fem-prosentmålet via tildelingsbrev og styringsdialog. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) skal utvikle tiltak for å støtte og veilede virksomhetene i arbeidet. Det skal også utvikles indikatorer for å dokumentere resultatoppnåelsen.
Et kvotesystem er et betydelig inngrep i virksomhetenes rett til å ansette de personene de selv ønsker. Det kan også være vanskelig å utforme et system som ikke gir rom for omgåelser, og det kan være utfordringer ved avgrensning av målgruppe. Mange sysselsatte har en eller annen form for helseplage, og det vil kunne være uklart hvilke kriterier som skal oppfylles for å komme inn under begrepet «nedsatt funksjonsevne». Avhengig av utforming vil en kvoteordning som krever registrering av ansatte med funksjonsnedsettelser, kunne være i strid med personvernhensyn. En mulighet ville være å bygge en eventuell kvoteordning på NAVs arbeidsevnevurdering.
I offentlig sektor er det vanskelig å prioritere ansettelse av personer med nedsatt funksjonsevne som følge av at det er et begrenset rom for å avvike fra det såkalte kvalifikasjonsprinsippet ved nyansettelser, dvs. prinsippet om at den best kvalifiserte alltid skal foretrekkes. Det er mulighet til moderat kvotering av personer med nedsatt funksjonsevne i staten. En søker med funksjonsnedsettelse kan ansettes dersom vedkommende er tilnærmet like godt kvalifisert som den best kvalifiserte søkeren. Hvis man skal lykkes med å inkludere flere personer med nedsatt funksjonsevne i offentlig sektor, kan det bli nødvendig å gjøre endringer i praktiseringen av dette prinsippet for noen stillinger.
Til forskjell fra en del andre europeiske land har de skandinaviske landene ingen tradisjon for kvoteordninger for å sikre arbeid til personer med funksjonsnedsettelser. Etter en samlet vurdering vil ekspertgruppen ikke anbefale at man går videre med innføring av eksplisitte kvoter. Det bør høstes erfaringer med inkluderingsdugnaden og fem-prosentmålet før det eventuelt vurderes utvidelser i denne retningen.
Stillingsvern og prøvetid
Reglene om stillingsvern skal bidra til å sikre trygge og forutsigbare ansettelsesforhold i arbeidslivet. Avhengig av reglenes utforming kan de også skape barrierer for etterspørselen og gjøre det vanskeligere for personer med lav, variabel eller usikker produktivitet å få prøve seg i arbeid. Reglene bør bidra til en rimelig balanse mellom arbeidstakers behov for vern, virksomhetenes behov for fleksibilitet og samfunnsmessige hensyn.
Hovedregelen i arbeidsmiljøloven er at ansettelser skal være faste. Det er bred tilslutning til at dette skal være den dominerende tilknytningsformen i arbeidslivet. Det fremmer trygge og stabile arbeidsforhold og kan bidra til langsiktig kompetanseoppbygging på arbeidsplassen. Stillingsvernet gir gode insentiver til bedring av produktiviteten. Arbeidsgiver får sterkere insentiv til å satse på kompetanseutvikling for arbeidstakeren fordi stillingsvernet bidrar til at arbeidstakeren blir i virksomheten. Bedre stillingsvern kan også bedre arbeidstakerens insentiver til å satse på kompetanseutvikling i jobben. På den annen side kan et for sterkt stillingsvern innebære en risiko for at arbeidstakerens innsats på jobben svekkes. Dessuten kan et sterkt stillingsvern føre til at arbeidsgivere blir mer forsiktige ved ansettelser, fordi de kan frykte å bli sittende igjen med en arbeidstaker som er ulønnsom for virksomheten.
Mange land har et strengt stillingsvern for fast ansatte, blant annet med regler om økonomisk sluttvederlag for ansatte. OECD har utarbeidet en indeks for stillingsvern, dvs. reguleringen av og kostnader ved oppsigelse av fast ansatte, og reguleringen av midlertidige ansettelser og ansettelser i bemanningsforetak (OECD Employment Protection Legislation Index). Indeksen ble sist publisert i 2013 (OECD 2013c). Norge lå på gjennomsnittet når det gjelder stillingsvern for fast ansatte, se figur 12.6. Den gang var Norge ett av landene som hadde strengest regler for bruk av midlertidige ansettelser, se figur 12.7. I 2015 ble adgangen til midlertidig ansettelse utvidet i Norge (se nedenfor), men fortsatt har Norge relativt strenge regler for midlertidige ansettelser sammenlignet med andre land.
[:figur:figX-X.jpg]
OECD Employment Protection Legislation Index 2013 om regelverk for individuelle og kollektive oppsigelser
Høyere indeks viser strengere stillingsvern.
OECD Employment Outlook 2013
[:figur:figX-X.jpg]
OECD Employment Protection Legislation Index 2013 om midlertidige ansettelser og ansettelser i bemanningsforetak
Høyere indeks viser strengere regelverk.
OECD Employment Outlook 2013
Midlertidige stillinger som springbrett inn i arbeidslivet
Midlertidige ansettelser kan i en del tilfeller fungere som et springbrett til fast ansettelse. Studier fra Sverige tyder på at dette har særlig betydning for utenlandsfødte arbeidstakere (Arbetsmarknadsekonomiska rådet 2017 og 2018). Også OECDs gjennomgang av forskningen på området viser at en midlertidig ansettelse kan føre fram til fastere tilknytning til arbeidslivet. Men det kan også lede til marginalisering i arbeidsmarkedet dersom arbeidstakere blir værende på en midlertidig ansettelse eller blir gående mellom arbeidsledighet og kortvarige tilknytningsformer i lengre tid. OECD anbefaler at det ikke blir for store forskjeller i stillingsvern mellom midlertidige og faste ansettelser, fordi det kan gjøre det vanskeligere å oppnå fast tilknytning i arbeidslivet (OECD 2013c og 2014).
Flere norske studier viser også at midlertidige ansettelser kan fungere som et springbrett inn i arbeidslivet for noen grupper (Longva 2002; Engebretsen m.fl. 2012; Svalund og Berglund 2018).
Sysselsetting i form av midlertidige ansettelser eller utleie fra bemanningsforetak har begrenset utbredelse i Norge. Ifølge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) er om lag 8 prosent av alle lønnstakere midlertidig ansatt. Nergaard (2018) anslår at om lag 1,5 til 2 prosent av alle utførte årsverk skjer gjennom utleie fra bemanningsbyrå.
Enkelte studier viser at arbeid gjennom vikarbyrå kan øke sannsynligheten for å oppnå ordinært arbeid for ikke-vestlige innvandrere og unge uten fullført videregående opplæring (von Simson 2009 og 2016). Undersøkelser blant dem som arbeider i vikarbyrå tyder på at de fleste arbeidstakerne opplever det som en midlertidig tilknytning, og at de helst ville ha hatt en fast jobb dersom det var en mulighet (Econ Pöyry 2009).
I 2015 ble det innført en ny, generell adgang til midlertidig ansettelse i inntil ett år. Samtidig ble det innført enkelte restriksjoner i forbindelse med bruken av den nye regelen. Det har vært små endringer i bruken av midlertidige ansettelser i tiden etterpå. En undersøkelse i kommunesektoren tyder på at regelen er lite benyttet (Alsos m.fl. 2017). En undersøkelse utført av Institutt for samfunnsforskning finner få tegn til at endringen har bidratt til økt sysselsetting totalt sett (Strøm m.fl. 2018). Strøm finner imidlertid tegn til at personer som hører til grupper med svakere tilknytning til arbeidslivet, har fått en noe større andel av midlertidige/kortvarige jobber, men ikke økt sin totale sysselsettingsandel. Denne undersøkelsen er gjort på bakgrunn av tall til og med 2016, dvs. relativt kort tid etter reformen. Tilleggsundersøkelser som er gjort i AKU i henholdsvis 2014 og 2016–2017 tyder på at midlertidige ansettelser brukes på samme måte som før lovendringen i 2015, og andelen som går fra midlertidig til fast ansettelse, ligger på samme nivå som før lovendringen (Nergaard 2018).
Prøvetiden bør gjøres mer reell
Ekspertgruppen mener det er viktig å bidra til at det blir lettere å komme inn i arbeidsmarkedet for dem som nå har problemer med dette. En midlertidig stilling kan være et springbrett for noen, men midlertidige stillinger innebærer også ulemper, slik at omfanget av slike stillinger ikke bør bli for stort. Et alternativ til midlertidige ansettelser kan være å gjøre det enklere for arbeidsgivere å benytte prøvetiden aktivt før det gis en fast ansettelse. Hensikten med å ha en prøvetid er at arbeidsgiver i en tidsbegrenset periode skal kunne vurdere om arbeidstakeren kan utføre arbeidet i stillingen slik som forventet.
I dag gjelder det enkelte særskilte regler for prøvetid. Prøvetid kan avtales for en periode på inntil seks måneder. I denne perioden gjelder en kortere gjensidig oppsigelsesfrist på 14 dager, med mindre annet er avtalt. Dersom arbeidsgiver ønsker å gå til oppsigelse i prøvetiden, må det begrunnes i arbeidstakers tilpasning til arbeidet, faglig dyktighet eller pålitelighet. Terskelen for oppsigelse ligger lavere enn det som ellers gjelder, for eksempel dersom arbeidsytelsen er lavere enn et gjennomsnittlig nivå. Samtidig må arbeidsgiver ta hensyn til arbeidstakers manglende arbeidserfaring. I prøvetiden skal arbeidstaker gis instruksjon, veiledning og opplæring. Dersom arbeidsgiver ikke kan dokumentere at dette er gitt, vil det kunne medføre at en oppsigelse blir vurdert som usaklig. Bestemmelsene om prøvetid begrenser ikke arbeidsgivers rett til å si opp arbeidstaker på andre grunnlag enn de som gjelder i prøvetiden spesielt.
Høyesterett har uttalt at terskelen for oppsigelse i prøvetiden er «noe – ikke helt ubetydelig – lavere enn det som ellers gjelder». Samtidig stilles det krav til at arbeidsgiver skal kunne dokumentere at det er gitt instruksjon, veiledning og opplæring til arbeidstaker. Dersom arbeidsgivere er usikre på hva loven krever av dem, kan det føre til at flere blir mer tilbakeholdne med å inngå ansettelser.
I Sverige gjelder ikke noe krav om begrunnelse for oppsigelse i prøvetiden. Der innebærer reglene at dersom arbeidsgiver eller arbeidstaker ikke ønsker at ansettelsen skal fortsette etter at prøvetiden er utløpt, skal melding om dette gis til motparten senest ved prøvetidens utløp. Gjøres ikke dette går ansettelsen over til å være fast. Erfaringer fra Sverige tyder på at en høy andel arbeidstakere oppnår fast ansettelse etter prøvetiden (Arbetsmarknadsekonomiska rådet 2018).
Arbeidsgivere vil gjerne vurdere risikoen for feilansettelse før de inngår en ansettelsesavtale, og vil kunne oppleve at risikoen for feilansettelse er større når det gjelder arbeidssøkere med lite arbeidserfaring. De særskilte kravene som i dag gjelder til begrunnelse av oppsigelse under prøvetiden kan oppleves som en terskel for å tilby ansettelse i enkelte tilfeller. På mange arbeidsplasser har arbeidsgiver mindre løpende oversikt over den enkelte arbeidstakers innsats og jobbutøvelse, og det kan ta lenger tid å oppdage svak eller mangelfull innsats. En prøvetidsperiode som oppleves som mer reell enn i dag, vil kunne bidra til å redusere risikoen for arbeidsgiver, og legge til rette for at unge og personer fra utsatte grupper kan få økt sine muligheter til å komme inn i arbeidsmarkedet. Det vil også kunne begrense behovet for midlertidig ansettelse.
Ekspertgruppen mener det bør vurderes endringer i bestemmelsene om prøvetid som kan tydeliggjøre prøvetidsperiodens særskilte funksjon og gjøre den mer reell enn i dag. Regelverket for prøvetid bør innrettes slik at arbeidsgiver i større grad enn i dag kan benytte denne perioden til å vurdere om arbeidstakeren kan utføre arbeidet i stillingen slik som forventet. Dette kan gjøres på ulike måter. En oppmykning av de særskilte kravene som gjelder for begrunnelse av oppsigelse under prøvetiden, ville trolig gjøre arbeidsgivere mer villige til å ansette en arbeidstaker med usikker produktivitet, for eksempel på grunn av lite arbeidserfaring. Alternativt ville en noe lengre prøvetid enn de nåværende seks månedene kunne øke arbeidsgiveres mulighet til reell utprøving før fast ansettelse. I det videre arbeidet med å vurdere bestemmelsene for prøvetid må det også tas hensyn til de forpliktelsene som følger av internasjonalt regelverk som Norge er forpliktet av, jf. EØS-relevant regelverk og den Europeiske Sosialpakten.
| 