1. Uvod 1.1. Istraživačko pitanje, razlozi i ciljevi istraživanja
Problematika upravljanja razvojem u Hrvatskoj tek sada, po ulasku Hrvatske u Europsku uniju (EU), dolazi u prvi plan. Obzirom na gospodarske pokazatelje i broj nezaposlenih može se postaviti pitanje da li se u Hrvatskoj uopće upravlja razvojem? Osnovno istraživačko pitanje u disertaciji je kako prevladati deficit kapaciteta za upravljanje razvojem u Republici Hrvatskoj i kakvu bi ulogu u tom procesu trebali imati javni, gospodarski i civilni sektor, te akademska zajednica.
U disertaciji će se upravljanje razvojem istraživati u okviru tri razdoblja i po razinama, od lokalne, regionalne do nacionalne razine. Prvo razdoblje istraživanja bit će od osamostaljivanja Hrvatske do početka procesa pristupanja Europskoj uniji. Drugo razdoblje bit će proces pristupanja Hrvatske Europskoj uniji i treće razdoblje bit će nakon pristupanja Hrvatske Europskoj uniji, od 1. srpnja 2013. godine.
U prvim godinama samostalnosti niti na jednoj od razina: nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj nisu se izrađivali strateški dokumenti. Na planiranje se gledalo isključivo kao na ostavštinu iz bivšeg socijalističkog sistema i kao takvog ga se prestalo koristiti kao alat upravljanja razvojem. Takav pristup imao je za posljedicu ukidanje predmeta planiranja na hrvatskim visokoškolskim institucijama1, što je dovelo do današnjeg nedostatka znanja i kadrova za strateško planiranje i programiranje, odnosno upravljanje razvojem.
Pomaci u poimanju i primjeni strateškog planiranja, kao važnog alata u upravljanju razvojem, počeli su se događati tijekom procesa ulaska RH u Europsku uniju (EU). Međutim, koliko god je to pretpristupno razdoblje dugo trajalo, Hrvatska je ušla u EU s velikim deficitom kapaciteta upravljanja razvojem.
Do ulaska Hrvatske u Europsku uniju kao najveća zapreka razvoju navodio se i isticao nedostatak sredstava, ali punopravno članstvo u Uniji ubrzo je pokazalo da su problemi puno kompleksniji. Hrvatska kao članica Europske unije treba prilagoditi svoje nacionalne razvojne prioritete Europskoj strategiji za pametan, održiv i uključiv rast Europa 2020. te dati doprinos u oblikovanju i provedbi zajedničkih europskih politika i strategija. Kapaciteti za strateško planiranje, odnosno programiranje u Hrvatskoj, u takvim su se okolnostima pokazali nedostatnim. Godinama nedovoljno razvijano i slabo pozicionirano strateško planiranje na nacionalnoj razini suočilo se s izazovom pripreme programskih dokumenata po ulasku u Europsku uniju za tekuće plansko i financijsko razdoblje 2007.-2013. i novo plansko i financijsko razdoblje 2014.-2020. godina. Raspoloživi kapaciteti usmjeravaju se na programiranje Nacionalnog strateškog referentnog okvira, Partnerskog sporazuma i Operativnih programa koji su pretpostavka za korištenje sredstava iz fondova Europske unije, dok se nacionalno planiranje stavlja u drugi plan. Nacionalne sektorske strategije koje su trebale biti podloga za programiranje donose se sporo, a odgađa se i početak izrade nove Strategije regionalnog razvoja Republike Hrvatske. Ta odgoda zbog vertikalne konzistentnosti ima direktan i negativan utjecaj na strateško planiranje na podnacionalnoj razini.
Za djelotvorno upravljanje razvojem u Republici Hrvatskoj ključno je da se strateško planiranje počne sagledavati šire, kao dio razvojnog sustava kojim se treba osigurati povezanost pripreme, provedbe i praćenja provedbe strateških dokumenata te da se postavi institucionalni i konceptualni okvir za funkcioniranje takvog sustava.
Dosadašnja razvojna praksa u Hrvatskoj je da se strateško planiranje sagledava usko i parcijalno, uglavnom samo u dijelu pripreme strateških dokumenata i da cijeli proces završava njihovim formalnim usvajanjem. Provedba strateških dokumenata odvija se po inerciji, raspršena po brojnim nositeljima koji nisu međusobno koordinirani, a o praćenju provedbe teško da se i može govoriti. Ciljevi i prioriteti koji se navode u strategijama nemaju poveznicu i financijske izvore u proračunu, a izostanak praćenja provedbe i izvješćivanja o provedbi oslobađa nositelje bilo kakve odgovornosti. To je svakako jedan od razloga da se čak i u izborno vrijeme u Hrvatskoj ne otvaraju ozbiljna razvojna pitanja te političke stranke pretendenti na zadržavanje ili preuzimanje vlasti ne debatiraju o konkretnim razvojnim strategijama i politikama, razvojnim ciljevima te njihovom ostvarenju. Ulaskom Hrvatske u Europsku uniju i ulaskom u Program prekomjernog deficita od Hrvatske se traži i očekuje jasan plan reformi, njihova dosljedna provedba i sustavno izvješćivanje o postignutim rezultatima.
Osnovni cilj disertacije je temeljem istraživanja recentnih rasprava u znanstvenoj literaturi, analize upravljanja razvojem u Republici Hrvatskoj i izabranim zemljama EU, postaviti konceptualni okvir horizontalne i vertikalne konzistentnosti strateškog planiranja, kao dijela razvojnog sustava koji povezuje pripremu, provedbu i izvješćivanje o provedbi strateških dokumenata. Pri tome se korištenje inovativnog pristupa u povezivanju na nacionalnoj i podnacionalnim razinama i u povezivanju Quadruple Helix dionika promatra kao pretpostavka djelotvornog upravljanja razvojem.
Postavljene su hipoteze:
H1: Na upravljanje razvojem u Hrvatskoj utječe stupanj vertikalne i horizontalne konzistentnosti strateških dokumenata
H2: Kapacitet pripreme i provedbe strateških dokumenata ovisi o uključenosti Quadruple Helix dionika
H3: Kvaliteta strateškog planiranja i provedbe strateških dokumenata ovisi o kompetenciji i odgovornosti Quadruple Helix dionika
1.2. Metodologija istraživanja
Metodologija istraživanja primijenjena u izradi disertacije treba omogućiti da se u okviru aktualnih znanja o upravljanju razvojem na nacionalnoj i podnacionalnim razinama analizira situacija u Hrvatskoj i dobije mogućnost potvrđivanja ili odbacivanja postavljenih hipoteza.
Teorijski kontekst strateškog upravljanja razvojem na nacionalnoj i podnacionalnim razinama
Teorijski kontekst strateškog planiranja i upravljanja razvojem na nacionalnoj i podnacionalnim razinama analizira se temeljem istraživanja recentnih rasprava u znanstvenoj literaturi o važnosti strateškog planiranja za upravljanje razvojem na razini države i podnacionalnim razinama. Naglašava se važnost principa supsidijarnosti koji se u Europskoj uniji formalno-pravno priznaje Ugovorom iz Maastrichta iz 1992. godine. Prema tom principu u proces strateškog planiranja trebaju se uključiti sve razine, pri čemu podnacionalne razine moraju biti u stanju odgovoriti na izazove i ojačati stupanj samoodgovornosti za svoj razvoj. Princip supsidijarnosti podrazumijeva da se odluke o razvoju donose na razini što je moguće bliže građanima. Nacionalna razina obvezuje se pomoći u stvaranju potrebnih kapaciteta na lokalnoj i regionalnoj razini. Sukladno ciljevima disertacije i radi boljeg razumijevanja problematike koja se prikazuje u disertaciji daje se prikaz razvoja teorija upravljanja u tvrtkama i u javnoj upravi, kao i teorijski koncept upravljanja regionalnim razvojem pomoću inovativnih modela kao što su Triple Helix i Quadruple Helix.
Empirijsko istraživanje
Za empirijsko istraživanje izabran je primjer strateškog planiranja na podnacionalnim razinama u Hrvatskoj. U tu svrhu koriste se primarni podaci prikupljeni kroz istraživački dio metodom ispitivanja (anketni upitnik) i sekundarni izvori podataka (izvještaji, studije) te relevantni statistički pokazatelji.
U skladu s postavljenim hipotezama, ali i temeljnim pristupom da se istražuje upravljanje razvojem u tri vremenska perioda: od osamostaljenja do početka procesa ulaska u Europsku uniju, u pretpristupnom razdoblju i nakon 1. srpnja 2013. godine te na sve tri razine (lokalnoj, regionalnoj i nacionalnoj) sistematiziraju se izrađeni strateški dokumenti na nacionalnoj razini, istražuje se provedba prihvaćenih strateških dokumenata te praćenje njihove provedbe. Za regionalnu razinu obveza izrade strateškog dokumenta za sve županije i Grad Zagreb određuje se prvi put Zakonom o regionalnom razvoju Republike Hrvatske (NN 153/09). U Zakonu o regionalnom razvoju Republike Hrvatske (NN 147/14) uz županije i Grad Zagreb obvezu izrade strateškog dokumenta imaju i četiri aglomeracije Zagreb, Split, Rijeka i Osijek, veća urbana područja, odnosno gradovi s više od 35.000 stanovnika koji nisu uključeni u navedene urbane aglomeracije i manja urbana središta, odnosno gradovi koji imaju manje od 35.000 stanovnika, a njihova središnja naselja imaju više od 10.000 stanovnika i/ili su sjedišta županija. Za ostale jedinice lokalne samouprave-gradove i općine zakonske obveze izrade strateških razvojnih dokumenata nema, ali neki gradovi i općine iste su izradili, ili je njihova izrada u tijeku. Ne postoji evidencija o broju gradova i općina koji koriste strateško planiranje kao alat upravljanja razvojem, a što je važno za disertaciju zbog vertikalne konzistentnosti, pa se ti podaci prikupljaju kroz anketiranje regionalnih koordinatora koji su imali važnu ulogu u izradi prve generacije strateških dokumenata na podnacionalnoj razini.
Prikupljanje podataka i struktura upitnika
Za prikupljanje podataka o kapacitetima za strateško planiranje i provedbu strateških dokumenata, te o osposobljenosti Quadruple Helix dionika za sudjelovanje u tom procesu provedeno je anketiranje regionalnih koordinatora, lokalne i regionalne samouprave, gospodarstvenika, akademske zajednice i civilnog sektora.
Anketiranje se provodilo u razdoblju od svibnja 2014. do siječnja 2016. godine na području Koprivničko-križevačke, Virovitičko-podravske, Primorsko-goranske i Istarske županije.
Za regionalne koordinatore, obzirom na njihovu važnost, mjesto i ulogu, za potrebe prikupljanja podataka osmišljen je zasebni anketni upitnik (Prilog 1.), dok se za ostale dionike predstavnike lokalne i regionalne samouprave, gospodarstvenike, akademsku zajednicu i civilni sektor koristio jedinstveni anketni upitnik (Prilog 2.).
Prikupljeno je ukupno 146 anketnih upitnika i to:
21 upitnik popunjen od svih regionalnih koordinatora (20 županija i Grad Zagreb)
31 upitnik popunjen od predstavnika javnog sektora - župana i zamjenika župana, gradonačelnika i općinskih načelnika, te njihovih zamjenika, pročelnika i službenika županijskih, gradskih i općinskih upravnih odjela te ravnatelja i direktora županijskih, gradskih i općinskih ustanova.
32 upitnika koje su popunili gospodarstvenici
31 upitnik koji su popunili predstavnici civilnog sektora
31 upitnik koji su popunili predstavnici akademske zajednice.
Analiza podataka
Obrada prikupljenih podataka izvršila se uz pomoć programskog paketa STATISTICA.
Za potvrđivanje ili odbacivanje identificiranih hipoteza korištene su različite istraživačke metode:
za H1: Na upravljanje razvojem u Hrvatskoj utječe stupanj vertikalne i horizontalne konzistentnosti strateških dokumenata koristila se povijesna metoda istraživanja procesa izrade, donošenja i provedbe strateških dokumenata na nacionalnoj i podnacionalnim razinama. Metoda komparacije koristila se za nacionalnu razinu i to na način da se usporedio proces, metodologija i vremenski okvir donošenja nacionalnih strategija i planskih dokumenata koji su osnova za korištenje sredstava iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova u Hrvatskoj, sa istim procesima koji su se odvijali u Sloveniji i Poljskoj. Na kraju se primjenjuje metoda studije slučaja (case study) za Koprivničko-križevačku županiju. Cilj je da se na tom primjeru prikaže sva složenost i međuzavisnost podnacionalnog i nacionalnog strateškog planiranja i upravljanja razvojem te da se naglasi deficit kapaciteta upravljanja razvojem koji se očituje kroz kadrovsku, institucionalnu i organizacijsku problematiku s kojom će sve razine u Hrvatskoj biti suočene u procesu izvješćivanja prema Europskoj uniji.
za H2: Kapacitet pripreme i provedbe strateških dokumenata ovisi o uključenosti Quadruple Helix dionika-koriste se podaci iz empirijskog istraživanja. Kroz anketni upitnik za regionalne koordinatore i za Quadruple Helix dionike-javni, gospodarski i civilni sektor, te akademsku zajednicu prikupljeni su podaci o uključenosti dionika u proces pripreme i provedbe, te praćenja provedbe strateških dokumenata na podnacionalnoj razini. Za uključivanje Quadruple Helix dionika u izradu nacionalnih strateških dokumenata kroz provedena javna savjetovanja koriste se podaci iz Izvješća o provedbi savjetovanja sa zainteresiranom javnošću koje na godišnjoj razini priprema Ured za udruge Republike Hrvatske, a prihvaća Vlada Republike Hrvatske.
za H3: Kvaliteta strateškog planiranja i provedbe strateških dokumenata ovisi o kompetenciji i odgovornosti Quadruple Helix dionika koriste se podaci iz empirijskog istraživanja, ali i relevantna literatura za razumijevanje teorijskog okvira Quadruple Helix modela i njegove praktične primjene. Kroz anketiranje su dobiveni podaci o tome kako Quadruple Helix dionici ocjenjuju kapacitete regionalnih koordinatora i kako ocjenjuju svoje kapacitete međusobno. Jednako tako regionalni koordinatori ocjenjivali su vlastite kapacitete i kapacitete Quadruple Helix dionika. Tražila se prisutnost Quadruple Helix modela u strateškom planiranju i upravljanju razvojem u Republici Hrvatskoj te su date preporuke za njegovu primjenu, a sve s ciljem prevladavanja nedostatka kapaciteta za upravljanje razvojem u Republici Hrvatskoj.
|
