Horizontalna I vertikalna konzistentnost strateškog planiranja odgovornost quadruple helix dionika u djelotvornom upravljanju razvojem u republici hrvatskoj

2.3. Upravljanje razvojem

Kasnije se pokazalo da se pod razvojem nerazvijenih područja ili zemalja podrazumijeva samo gospodarski rast ili rast bruto domaćeg proizvoda po glavi stanovnika, a da se pri tome ne vodi računa o rasporedu tog bogatstva. To svojom izjavom potvrđuje Lewis (1955) koji ističe da je predmet američkog interesa rast, a ne raspodjela.

Prvo izvješće o socijalnoj situaciji u svijetu „The first Report on the World Social Situation“(UNESCO;1952) pokazalo je da optimizam koji se je temeljio isključivo na ekonomskim pokazateljima i rastu BDP-a nije sa sobom donio i povećanje kvalitete života najvećeg broja stanovnika. UN je izvješća nastavio objavljivati periodično, a kroz njih se afirmirao novi pojam društveni razvoj („social development“) koji je zamijenio pojam socijalna situacija („social situation“) te se nametnuo kao protuteža ekonomskom razvoju. Gospodarsko-socijalno vijeće Ujedinjenih naroda 1962. godine predlaže da se kod definiranja i mjerenja rezultata razvoja vodi računa i o ekonomskom i o društvenom razvoju.

Slijedeći veliki iskorak nalazi se u prijedlozima za djelovanje UN u prvoj dekadi od 1960.-1970. godine, gdje se između ostalog navodi da se problemi u nerazvijenim zemljama ne mogu sagledavati samo kroz ekonomski rast, nego da se kao posljedica ekonomskog rasta mora dogoditi razvoj koji se definira kao rast praćen promjenama koje moraju biti vidljive u boljoj kvaliteti života ljudi. Na kraju te prve dekade 24.10.1970. godine UN donosi The International Development Strategy ili globalnu strategiju („global strategy“) koja treba obuhvatiti sve sfere gospodarskog i društvenog života. Nastavno na navedenu strategiju UN donosi i važnu rezoluciju kojom se uspostavlja jedinstveni pristup u razvoju i planiranju prema kojoj se kod formuliranja politika i programa integriraju ekonomske i društvene komponente. Rezolucijom (UNRISD, 1980) se teži:

• 
  Da ni jedan dio stanovništva ne bude izostavljen iz opsega promjena i razvoja;
  
• 
  Da se postignu strukturne promijene koje pogoduju nacionalnom razvoju na način da se u razvojne procese uključe sve strukture stanovništva;
  
• 
  Da cilj bude društveni kapital, uključujući postizanje ravnopravnih raspodjela dohotka i bogatstva u narodu;
  
• 
  Da je razvoj ljudskih potencijala i prilika za zapošljavanje važan prioritet, jednako kao i zadovoljavanje potreba djece.
  

Nakon što je Program Ujedinjenih naroda za razvoj („The United Nations Development Programme“, UNDP) 1990. godine objavio Prvo izvješće o ljudskom razvoju („The first Human Development Report“) otvorila su se nova pitanja o razvoju.

Odgovore na ta pitanja nalazimo u Milenijskoj deklaraciji („Millennium Declaration“) koja je donesena na Generalnoj Skupštini Ujedinjenih naroda 2000. godine te u agendi Put do dostojanstva do 2030: suzbijanje siromaštva, promjene za sve i zaštita planeta. („The Road to Dignity by 2030: Ending Poverty, Transforming All Lives and Protecting the Planet“) koja je donesena u prosincu 2014. godine. U tim dokumentima više se ne govori samo o gospodarskom rastu, nego o demokratskom pravu svih na jednake mogućnosti i kvalitetu života.

Da bi se u nekoj zemlji dogodio razvoj nužna je pretpostavka gospodarski rast, ali nije dovoljna. Zbog toga je važno razlikovati pojmove gospodarskog rasta, gospodarskog razvoja i cjelovitog gospodarskog i društvenog razvoja. Nekoliko definicija (znanstvenih i institucionalnih) daju okvir koji je korišten u ovoj disertaciji. Prema Schumpeteru (1934;64) „gospodarski rast je spontana i diskontinuirana promjena u kanalima kružnog toka, poremećaj ravnoteže, koji zauvijek mijenja i pomiče postojeće stanje ravnoteže“.

Schumpeter je zaslužan za uvođenje koncepta inovativnog i poduzetničkog djelovanja u objašnjavanje faktora o kojima ovisi gospodarski rast u kapitalističkim ekonomijama.

Gospodarski rast se prema Svjetskoj banci (Soubbotina, T. P.,2000;96) definira kao povećanje proizvodnog kapaciteta zemlje, mjereno usporedbom bruto domaćeg proizvoda ostvarenog u tekućoj godini s ostvarenim bruto domaćim proizvodom u prethodnoj godini.

Za razliku od definicije gospodarskog rasta gospodarski razvoj definira se kao kvalitativna promjena i restrukturiranje gospodarstva neke zemlje koji se ogleda kroz tehnološki i društveni napredak.

Razvoj je puno širi pojam od rasta. Osim kvantitete on podrazumijeva i kvalitetu. Rast BDP-a sam po sebi ne mora za posljedicu imati razvoj. Ako u nekoj zemlji postoji rast BDP-a treba se utvrditi je li taj rast održiv i na duži rok, kako se distribuira korist od rasta na članove društva i povećava li se kvaliteta života za sve građane.

Svjetska banka utvrdila je pet glavnih zajedničkih čimbenika koji su povezani s ukupnim napretkom u razvoju neke zemlje, a to su (Onyekakeyah, 2013):

1. 
   Ekonomski rast („Economic Growth“),
   
2. 
   Aktivan i prilagodljiv privatni sektor („Vibrant Private Sector“),
   
3. 
   Osnaživanje svih ljudi u pristupu zdravstvu i obrazovanju („Empowerment“),
   
4. 
   Dobro upravljanje državom („Good Governance“),
   
5. 
   Nacionalni razvojni plan („Ownership“).
   

Ovaj posljednji čimbenik posebno je važan za istraživačko pitanje, jer ukazuje da je strateško planiranje u Hrvatskoj važan preduvjet za djelotvornije upravljanje razvojem.

Upravljanje razvojem ne događa se samo na razini države, nego i na sub-nacionalnim razinama kroz regionalni razvoj, ruralni razvoj, urbani razvoj i lokalni ekonomski razvoj, pri čemu između ovih oblika sub-nacionalnog upravljanja razvojem postoje preklapanja.

2.3.1. Regionalni razvoj

Kada se želi definirati regionalni razvoj najprije treba odgovoriti na pitanje što je regija. Najjednostavnija definicija regije je da je to područje-dio zemljine površine koje ima neke slične karakteristike. One mogu biti prirodne, kulturne, geografske, ekonomske ili neke druge. To znači da regije mogu biti nad-nacionalne i sub-nacionalne.

Slika 1. Definirane regije svjetske banke za analitičke i operativne svrhe

Izvor: Svjetska banka (2010)

Cooke i ostali (2000;480) prema Johansson, Karlsson, Stough, (2006)navode da bi se sub-nacionalna regija trebala definirati kao: "teritorij manji od njegove suverene države, a koji posjeduje karakterističnu nad-lokalnu administrativnu, kulturnu, političku, ili ekonomsku moć i kohezivnost, razlikujući se tako od državnih i drugih regija".

EU je također za potrebe statistike i kao temelj za usporedbu regija uvela sustav klasifikacije NUTS („Nomenclature des unités territoriales statistiques“) kojeg su obvezne primjenjivati sve zemlje članice. Radi se o hijerarhijskoj klasifikaciji za potrebe službene statistike kojom se svaka zemlja članica Europske unije dijeli na tri razine: NUTS I, NUTS II i NUTS III prema broju stanovnika (Tablica 1.). Primarne sastavnice regija iz sustava NUTS-a su i LAU („Local Administrative Units“) LAU 1 i LAU 2,odnosno lokalne upravne jedinice gradovi i općine. NUTS podjela i administrativni ustroj zemlje članice ponekad se razlikuju.

Tablica 1. Podjela na NUTS razine temelji se na kriteriju broja stanovnika

Ako država članica ima ukupno manji broj stanovnika od najmanje razine u sustavu NUTS-a, tada ona cijela čini jednu teritorijalnu razinu- NUTS I. Ako u državi članici za neku razinu ne postoji administrativna upravna jedinica, tada će ta razina nastati spajanjem većeg broja manjih teritorijalno povezanih administrativnih jedinica. Primjer za to je Hrvatska, koja nema administrativne i upravne jedinice za NUTS II razinu, nego su one nastale spajanjem nekoliko jedinica područne-regionalne samouprave, odnosno županija.

1. 
   Manje razvijene zemlje čiji je BDP < od 75% prosjeka EU
   
2. 
   Regije na prijelazu čiji je BDP od 75-90% prosjeka EU
   
3. 
   Više razvijene regije čiji je BDP ≥ 90% prosjeka EU
   

Slika 2. Podjela EU na NUTS II regije prema razvijenosti

Izvor: Europska komisija (2014)

Prema OECD-u upravljanje regionalnim razvojem obuhvaća nastojanja da se smanje regionalne nejednakosti na način da se potiče gospodarska aktivnost u regijama. Ti ciljevi pokušali su se u početku ostvariti kroz velika ulaganja u razvoj infrastrukture i privlačenje izravnih ulaganja u regiju. S vremenom je postalo razvidno da takav pristup nije uvijek učinkovit i da se regionalne razlike ne smanjuju unatoč značajnom javnom financiranju. Prema OECD-u u nastajanju je novi pristup regionalnom razvoju, koji obećava učinkovitije korištenje javnih resursa i značajno bolje rezultate regionalne politike. Novi pristup uključuje odmak od dodjele subvencija regijama koje zaostaju u razvoju u korist mjera za povećanje konkurentnosti svih regija.

Ključne značajke ovog novog pristupa regionalnom razvoju uključuju:

• 
  Postojanje strategije razvoja koja pokriva širok raspon izravnih i neizravnih čimbenika koji utječu na uspješnost lokalnih poduzeća;
  
• 
  Veću usmjerenost na regionalne resurse i imovinu, a manje na ulaganja i transfere iz središnje države (top-down);
  
• 
  Naglasak na prilike, a ne na štetu ili potrebe za pomoć;
  
• 
  Kolektivni/pregovarački pristup upravljanju koji uključuje nacionalne, regionalne i lokalne samouprave kao i druge zainteresirane dionike, kako bi država imala manje dominantnu ulogu.
  

Za prikaz razvoja teorija regionalnog razvoja korisna je podjela teorija prema Svetikas (2014) u četiri glavna smjera ili na četiri glavna modela:

1. 
   Tradicionalni egzogeni neoklasični modeli (1950-1960).
   
2. 
   Modeli aglomeracije (1960-1970).
   
3. 
   Modeli endogenog regionalnog rasta i razvoja (1970-1980).
   
4. 
   Regionalni modeli inovacije 1990.
   

Teorija temeljena na izvozu dijeli gospodarstvo u nekoj regiji na lokalne i izvozne sektore, pri čemu se razvoj temelji na izvozu.

Prema teoriji lokacije (Isard, 1960) tvrtke bi trebale imati sjedište i biti smještena na lokaciji na kojoj se ostvaruju minimalni troškovi i maksimalna dobit. To se posebno odnosi na troškove prijevoza, troškove rada i ostale troškove proizvodnje. Prema teoriji kumulativne uzročnosti (Myrdal, 1957) razvijenije regije same dodatno privlače kapital i radnu snagu, pa njihova konkurentska prednost još više raste u odnosu na druge manje razvijene ili ne razvijene regije. Teorija polova rasta (Perroux, 1950) nastavlja se na Myrdalovu teoriju te definira "prostor kao silu" - kao vrstu mreže koja povezuje centripetalne sile. Pogonske sile utječu pozitivno na razvoj, jer potiču nastajanje drugih manjih tvrtki koje vežu uz sebe te tako doprinose ukupnom razvoju neke regije. Krugman (1991) razvija NEG teoriju i tvrdi da se izbor lokacije tvrtke temelji na tri glavna ekonomska faktora: transportnim troškovima, povećanju povrata i migracijskim tokovima, koji određuju "geografsku koncentraciju", odnosno aglomeraciju poslovnih aktivnosti.

Storperova teorija (1995) prikazuje regiju kao skupinu međuovisnih faktora, odnosno poduzeća, tržišta rada, javnih institucija, pravnih pravila i vrijednosnog sustava. Ove međuovisnosti razvijaju različite regionalne proizvodne kulture ili "svjetove proizvodnje" s različitim konkurentskim potencijalom.

Teoriju klastera razvija Porter (1990), a temelji je na konceptu da ukoliko se u nekoj regiji razvije izuzetno konkurentan gospodarski subjekt njegovo poslovanje utječe na konkurentnost svih u toj regiji. Porterov koncept klastera je industrijski klaster u kojem se povezuju kupci i dobavljači nekoliko industrija koje imaju slične tehnologije, kanale distribucije i sličnu kvalifikacijsku strukturu zaposlenih.

Regionalni modeli inovacija temelje se na Teoriji inovacijskog sustava („Innovation system theory“) i Regionalnoj teoriji učenja ( „Regional learning theories“).

Teorija inovacija zastupa stav da inovacije nisu samo novi proizvodi i nove usluge, nego i novi procesi, odnosno inovacije u institucijama i društvu. Pri tome inovacijski procesi postaju važniji od samih inovacija. Regionalnu teoriju inovacija utemeljio je Schumpeter (1934), a dalje ju je nastavila razvijati grupa GREMI („Groupe de Recherche Européen sur les Milieux Innovateurs“) (Aydalot, 1986). Partnerstvo između poduzetnika, znanstvenih institucija i regionalne vlade u razvoju regionalnog gospodarstva (model TRIPLE HELIX) postaje osnovni temelj i pokretač regionalnog razvoja (Leydesdorff, Etzkowitz, 1998).

Teorija učenja temelji se na postavkama da konkurentska prednost neke regije proizlazi iz jedinstvenih lokalnih sposobnosti, vještina, taktičkog znanja, dijeljenja znanja i najbolje prakse među regionalnim tvrtkama i organizacijama.Morgan (1997) kao ključne mehanizme kolektivnog učenja identificira mobilnost kvalificirane radne snage, razmjenu znanja kroz neformalne mreže i osnivanje spin-off poduzeća.

2.3.2. Ruralni razvoj

Za razumijevanje ruralnog razvoja koriste se definicije OECD-a, Svjetske Banke, Europskog vijeća i Europske komisije.

OECD (1994;3) pri definiranju ruralnog područja koristi slijedeću definiciju:

„Zajednica se smatra ruralnom ako je njegova gustoća naseljenosti manja od 150 stanovnika/km² (500 u slučaju Japana)."

OECD (1994;3) ruralno područje dijeli na pretežito ruralno područje i srednje ruralno područje.

"Pretežito ruralno područje - područje na kojem više od 50% stanovništva živi u ruralnim lokalnim zajednicama (područjima), odnosno općinama s gustoćom naseljenosti manjom od 150 stanovnika/km²."

"Srednje ruralno područje - područje na kojem 15 do 50% stanovništva živi u ruralnim lokalnim zajednicama (područjima), odnosno općinama s gustoćom naseljenosti manjom od 150 stanovnika/km²".

Svjetska banka (1975) definira ruralni razvoj kao: "strategija koja ima za cilj poboljšanje gospodarskih i socijalnih uvjeta života, s naglaskom na određenu skupinu siromašnih ljudi u ruralnom području. Tako se pomaže najsiromašnijim skupinama ljudi koji žive u ruralnim područjima da imaju koristi od razvoja" (Kumar, Rao, 2000;32).

Europska komisija harmonizira definiciju gradova i ruralnih područja i kod definiranja ruralnih područja koristi dva kriterija: stupanj urbanizacije i gustoću naseljenosti. Ruralna područja definira kao: „područja koja imaju gustoću stanovnika manju od 300 stanovnika/km² i manje od 5.000 stanovnika“ (Eurostat, 2010).

Europska unija uvodi 1962. godine zajedničku poljoprivrednu politiku („Common Agricultural Policy“, CAP) za provođenje sustava poljoprivrednih subvencija. Ova politika je jedna je od najstarijih zajedničkih politika Europske unije i tokom vremena doživljava brojne promjene i reforme. Zajednička poljoprivredna politika temelji se na dva stupa. Prvi stup su jedinstvena plaćanja (uvedena 2003. godine) („Single Payment Scheme“) ili („Single Farm Payment“).

Drugi stup je ruralni razvoj koji je usmjeren na razvoj ruralnih sredina i ljudi koji u njima žive. Važnost ruralnog razvoja u EU temelji se na podacima da se 91% prostora EU-a ubraja u ruralna područja i da 56% stanovništva EU-a živi u ruralnim sredinama.

2.3.3. Urbani razvoj

Ti trendovi predstavljaju velike izazove, ali nude i ogromne mogućnosti. Ekonomski prosperitet događa se uglavnom u gradovima, čija gospodarstva čine preko 80% svjetskog BDP-a.(UNDP, 2000).

Međutim, samo dobro planiranje i upravljanje može osigurati brzi rast gradova i stvaranje pretpostavki za primanje novih stanovnika kojima treba osigurati očekivanu kvalitetu života kroz pružanje osnovnih usluga.

2.3.4. Lokalni ekonomski razvoj

LED se temelji na lokalnoj inicijativi kroz koju lokalni dionicina integrirani način identificiraju i stavljaju u funkciju prvenstveno lokalne resurse, ideje i vještine s ciljem poticanja gospodarskog rasta i razvoja u svojoj lokalnoj zajednici. Na taj način LED primjenjuje princip supsidijarnosti u uočavanju i rješavanju razvojnih problema svoje sredine.

Glavni cilj LED inicijative je postizanje konsenzusa oko utvrđivanja prioriteta koji su važni i neophodni za život lokalne zajednice bilo da se radi o gospodarstvu, komunalnoj ili socijalnoj infrastrukturi. Ne postoji jedinstveni model po kojem bi se LED inicijativa mogla provoditi, jer se ona temelji na uvažavanju posebnosti i prilagođavanju uvjetima lokalne zajednice.

LED u prvi plan stavlja otvaranje radnih mjesta u lokalnim tvrtkama za što je potrebno osigurati potporu poduzetnicima početnicima i ostalim malim i srednjim poduzetnicima, te nastojati privući ulagače da investiraju na području određene lokalne zajednice.