2.4. Strateško planiranje i javna politika
Iako se strateško planiranje najčešće povezuje s poslovnim sektorom, korijeni strateškog planiranja su u vojnom sektoru te se strateško planiranje smatra drevnom znanosti ratovanja.
Slijedeće dvije izjave dobro opisuju povezanost strateškog planiranja i javnih politika.
"Općenito govoreći, strateško se planiranje odnosi na procese kojima zajednica, organizacija ili pojedinac utvrđuje ciljeve koje želi postići i potrebne korake da ih postigne". (Matei, Dogaru, 2012;5)
Američki državni tajnik Dean Acheson daje definiciju (prema Drezner, 2009;4) za razumijevanje strateškog planiranja: "gledati naprijed, u ne tako daleku budućnost, ali izvan vizije operativaca koji vode bitku s trenutnom krizom i dovoljno daleko da se mogu predvidjeti događaji koji će nastupiti i odlučiti što treba učiniti da se s njima možemo suočiti ili da ih predvidimo", te konstatira da kreatori politike moraju stalno preispitivati postojeće politike.
2.4.1. Škole strateškog planiranja
Strateško planiranje je uvijek kontekstualno te je u tom pogledu (Mintzberg, 1999;3) dao vrlo dobar pregled različitih pristupa strateškom planiranju općenito, kroz identificiranje 10 škola strateškog upravljanja:
Škola dizajna - strategija je proces projektiranja;
Škola planiranja - strategija je formalni proces;
Škola pozicioniranja - strategija je analitički proces;
Poduzetnička škola - strategija je vizionarski proces;
Kognitivna škola - strategija je mentalni proces;
Škola učenja - strategija je proces u nastajanju;
Škola snaga - strategija je proces pregovora;
Kulturna škola - strategija je kolektivni proces;
Škola okoliša - strategija je reaktivni proces;
Konfiguracijska škola - strategija je proces transformacije.
Škole dizajna i planiranja su vrlo slične, u osnovi su SWOT analize pri čemu je škola planiranja više formalna. Kod škole pozicioniranja veći se naglasak daje na sadržaju. Škola pozicioniranja razvila se pod utjecajem Michaela Portera koji ističe ovisnost strategija o pozicioniranju tvrtke na tržištu i unutar svoje industrije. Poduzetnička škola naglašava središnju ulogu vođe koji je vizionar. Kognitivna škola temelji se na stajalištu da je strateško planiranje mentalni proces u glavama stratega. Škola učenja vidi strategiju kao proces u kojem ljudi i njihove organizacije uče. Škola snaga gleda strategiju kao igru moći unutar organizacije i izvan nje. Kulturna škola gleda na formiranje strategije kao proces ukorijenjen u društvenoj snazi kulture. Škola okoliša smatra da strategija tvrtke ovisi o zbivanjima u okruženju, a tvrtka je reakcija na njih. Konfiguracijska škola gleda na strategiju kao proces kojim se ostvaruje transformacija sistema kojim se upravlja.
Iz prikaza raznih pristupa strateškog planiranja očito je da se svi ti pristupi koji se uobičajeno povezuju sa strateškim planiranjem u poslovnom sektoru mogu primijeniti i u javnom sektoru, s obzirom na svoj sadržaj. Izbor određenog pristupa strateškog planiranja u javnom sektoru ovisit će o situaciji i instituciji javnog sektora, na isti način na koji se konstektualizacija strateškog planiranja događa u poslovnom sektoru (Mintzberg, Ahlstrand & Lampel, 2002).
2.4.2. Strateško planiranje u javnom sektoru
Strateško planiranje u javnom sektoru najprije se počinje razvijati u SAD-u u kasnim pedesetim i ranim šezdesetim godinama dvadesetog stoljeća. Young (2003;2) Počeci primjene strateškog planiranja nalaze se u američkom ministarstvu obrane koje traži donošenje plana za dugoročne potrebe uz postizanje uštede. Studija reforme smanjenja troškova ministarstva obrane (Hitch, McKean, 1960) impresionirala je državnog tajnika Mc Namaru koji je pozvao Hitcha da u ministarstvu obrane napravi proračun. Hitch u ministarstvu razvija sustav planiranja, programiranja i budžetiranja („Planning-Programming-Budgeting-System, PPBS“) koji se prvi puta primjenjuje 1963. godine (Siracusa, 2012). Radi se o tehnici i pristupu izrade proračuna koji potiče ministarstva da svoje aktivnosti povezuju s programima. Sistem preuzimaju i mnoge države uključujući Kanadu i Veliku Britaniju.
S vremenom se u teoriji i praksi definiraju opći koraci u strateškom planiranju na državnoj razini. Young (2001;4) navodi šest koraka:
„Okolišno skeniranje“ ili situacijska analiza snaga i slabosti, uključujući i analizu vanjskih prijetnji i prilika ("SWOT"). To uključuje i "analizu dionika", koja se odnosi na analizu osoba, skupina ili organizacija čiji su interesi i potrebe od ključne važnosti za cjelokupni proces strateškog planiranja;
Formiranje vizije za budućnost i prateće misije koja definira temeljnu svrhu organizacije, njezinih vrijednosti i njezinih granica;
Razvoj općih ciljeva, specifičnih ciljeva ili ciljeva i performansi mjerenja kako bi se ocijenio organizacijski napredak;
Skup strategija čijom primjenom se planiraju ostvariti željeni ciljevi;
Provedba detaljnih operativnih i taktičkih planova;
Komponenta vrednovanja koja treba pratiti i revidirati cjelokupni strateški pristup.
Mnoge konzultantske tvrtke su prepoznale značaj strateškog planiranja u javnom sektoru, pa su razvile i posebne pristupe koji su ušli u svakodnevnu primjenu. Strukturirani pristup strateškom planiranju u 4 koraka prvi je put primijenila računovodstvena tvrtka Price Waterhouse Coopers 1980. godine koja daje vrlo jednostavan, ali sveobuhvatan pristup izradi, razvoju i provedbi strateškog plana (Schmidt, Enock, Laycock, 2009):
Gdje smo sada?
Gdje želimo biti?
Kako ćemo doći tamo?
Kako ćemo znati kada smo došli tamo?
Da bi u procesu strateškog planiranja utvrdili gdje se nalazimo potrebno je analizirati postojeće stanje, odnosno situaciju u kojoj se nalazi zajednica, organizacija ili pojedinac. Za bolje razumijevanje tog stanja, u odnosu na željeno stanje koriste se razne tehnike kao npr. SWOT analiza - snage, slabosti, prilike i prijetnje („Strenghts, Weaknesses, Opportunities, Threats, SWOT“) koja se koristi od 1960. godine (Humphrey, 2005), PEST/PESTLE analiza koja predstavlja političke, ekonomske, tehnološke, pravne i ekološke faktore („Political, Economic, Social, Technological, Legal, Enviromental, PEST/PESTLE) koja se koristi od 1980-te godine (Fahey, Narayanan, 1986) i model Porterovih 5 konkurentskih snaga (Porter, 1979) koje oblikuju strategiju.
SWOT analiza koristi se za utvrđivanje snaga i slabosti, te prilika i prijetnji. Snage i slabosti se odnose na unutarnje čimbenike, a prilike i prijetnje na vanjske čimbenike. Iz tog razloga SWOT analiza se ponekad naziva unutarnje-vanjska analiza.
PEST analiza koristi se za analizu okruženja kroz analizu političke, gospodarske, socijalne tehnološke, pravne i ekološke dimenzije okruženja.
Model Porterovih 5 konkurentskih snaga (Porter, 1979) koristi se za analizu konkurentskih prednosti u nekoj industriji, ali se s obzirom na svoj sadržaj može koristiti i u procjeni snage javnog sektora, posebno ako se insistira na jačanju efikasnosti javnog sektora. Te snage se odnose na obranu od opasnosti supstituta, opasnosti od novih konkurenata, jake pregovaračke snage kupca, jake pregovaračke snage dobavljača i intenzitet rivalstva. Prilikom primjene Porterovog modela 5 konkurentskih snaga u javnom sektoru, neke od komponenti trebaju dobiti novo značenje (kao npr. pregovaračka snaga dobavljača bi mogla značiti odnos s političkim strankama).
Bryson (1995) istražuje važnost strateškog planiranja u javnim i neprofitnim organizacijama i smatra da vodeći ljudi moraju biti učinkoviti stratezi, jer će dobiti novi mandat samo ako budu uspješni u provedbi onog što su najavili kada su tražili mandat.
U strateškom planiranju Bryson (1995;46) razlikuje deset koraka koji "trebaju dovesti do akcije, rezultata i evaluacije":
Inicirati i dogovoriti strateško planiranje.
Identificirati organizacijske mandate.
Objasniti organizacijsku misiju i vrijednosti.
Procijeniti vanjsko i unutarnje okruženje organizacije identificirati snage, slabosti, prilike i prijetnje.
Utvrditi strateška pitanja s kojima se suočavaju organizacije.
Formulirati strategije za rješavanje tih pitanja.
Napraviti pregled i donijeti strateški plan ili planove.
Uspostaviti učinkovitu organizacijsku viziju.
Razviti učinkovit proces implementacije.
Preispitivanje strategije i procesa strateškog planiranja.
McNamara (2000) navodi šest modela strateškog planiranja u javnim i neprofitnim organizacijama:
model - Osnovno strateško planiranje;
model - Planiranje temeljeno na problemu ili cilju;
model - Model usklađivanja;
model - Planiranje scenarija;
model - "Organsko" planiranje ili samoorganiziranje.
Prvi model - Osnovno strateško planiranje koriste organizacije koje nemaju iskustva u planiranju. Proces planiranja podrazumijeva definiranje vizije, utvrđivanje ciljeva, strategije za ostvarenje ciljeva, izradu akcijskog plana i praćenje i ažuriranje plana, a izrađuje se na godišnjoj razini.
Drugi model - Planiranje temeljeno na problemu ili cilju započinje „SWOT“ analizom, slijedi strateška analiza i identifikacija i određivanje ciljeva i prioriteta, strateški okvir za ostvarenje ciljeva i prioriteta, dizajn ili ažuriranje vizije i misije, izrada akcijskih planova s utvrđenim nositeljima aktivnosti i vremenskim okvirom za provedbu, izrada proračuna po godinama i monitoring, evaluacija i po potrebi ažuriranje strateškog dokumenta. Ovdje se radi o višegodišnjem strateškom planiranju.
Treći model - Model usklađivanja koriste organizacije koje žele preispitati svoju viziju i raspoložive resurse i povećati učinkovitost.
Četvrti model - Planiranje scenarija koristi se u kombinaciji s drugim modelima kod identificiranja strateških ciljeva.
Peti model - "Organsko" planiranje ili samoorganiziranje koriste organizacije koje žele objasniti i artikulirati kulturne vrijednosti organizacije. Za razliku od ostalih modela za koje se može reći da su „linearni“ i „mehanički“ ovaj model koristi dijalog i barem četiri puta godišnje okuplja dionike na razgovor oko ostvarenja vizije.
Strateško planiranje u javnom sektoru nije novina, ali još uvijek nije postao standard čije ostvarenje ovisi o institucionalnoj spremnosti za primjenu strateškog planiranja. Institucionalnu spremnost određuje organizacijska kultura, ali i kompetentnost ljudskog faktora u javnom sektoru za strateško planiranje, a to ovisi o obrazovanju javnih službenika.
2.4.3. Koordinacija javnih politika
U demokratskim državama efikasnost javnog sektora proizlazi iz djelovanja vlade, odgovornosti i transparentnosti javnih institucija (Lucica, 2007;8).
Upravljanje u državi, odnosno u javnoj upravi, temelji se na osmišljavanju i provedbi javnih politika za koje ne postoji jedinstvena i općeprihvaćena definicija. Jedna od najstarijih je: "Javna politika je vrlo nemiran konj, koji kad se jednom uzjaše, nikad ne znate gdje će vas odnijeti. Može vas odvesti od zvuka zakona. O njoj se nikada ne raspravlja, osim kada sve ostalo zakaže." (Burrough, 1824).
Kilpatrick (2000;2) navodi da se javna politika općenito definira kao "sustav zakona, regulatornih mjera, načina djelovanja i prioriteta financiranja u vezi određene problematike koje je donijela vlada ili drugo javno tijelo", a Birkland (2011;8-9) identificira slijedeća ključna obilježja javne politike:
Politika je odgovor na neku vrstu pitanja ili problema koji zahtijeva pažnju. Politika je ono što vlada odluči napraviti (stvarno) ili ne (implicirano) o određenom pitanju ili problemu.
Politika se može promatrati u obliku zakona ili propisa ili kao skup svih zakona i propisa koji reguliraju neko posebno pitanje ili problem.
Politika je napravljena u ime "javnosti".
Politika je usmjerena prema cilju ili željenom stanju, kao što je rješavanje nekog problema.
Politike u konačnici donosi vlada, čak i ako ideje dolaze izvan vlade ili kroz interakciju vlasti i javnosti.
Kreiranje politike je dio trajnog procesa koji ne mora uvijek imati jasan početak ili kraj, jer se odluke o tome tko će imati koristi od politike i tko snosi teret koji proizlazi iz politike stalno prate i revidiraju.
U procesu razvoja javnih politika ističe se važnost koordinacije. U Cambridgevom rječniku koordinacija se definira kao „način na koji [je moguće] učiniti mnogo različitih stvari da bi učinkovito radili kao cjelina“ (Matei, Dogaru, 2012).
Painter (1981) definira koordinaciju politike kroz korištenje slijedećih zahtjeva:
izbjegavati ili smanjiti kopiranje i preklapanje,
izbjegavati nedosljednosti,
smanjivati birokratski i politički sukob,
ostvariti koherenciju i koheziju i dogovor oko prioriteta,
promicati sveobuhvatnu perspektivu vlade kao cjeline.
Potrebu za koordinacijom javne politike naglašavaju Pierre i Peters (2000) i argumentiraju identifikacijom niza pritisaka i zahtjeva, kao što su:
prioritetna pitanja javne politike - vlade se suočavaju s mnogim problemima javne politike koji prelaze granice sektora. Na primjer, teško je govoriti o obrazovanju, bez uzimanja u obzir probleme na tržištu rada i konkurentnost,
globalizacija i povećanje međunarodne međuovisnosti - oni stvaraju snažne pritiske za usklađivanje nacionalnog zakonodavstva i politika različitih zemalja,
proračunski pritisci - povezivanje resursa s vladinim prioritetima zahtijeva poznavanje politika i programa izvan nekog ministarstva,
izbjegavanje preklapanja i kopiranja,
pravičnost i jednak tretman - temeljne vrijednosti javne uprave zbog kojih se javne politike razlikuju od aktivnosti privatnog (poslovnog) sektora,
decentralizacija javnih službi,
promjena paradigme javne politike - od vrha prema dolje pristup prema decentraliziranom sustavu umreženih podsustava.
OECD je definirao skalu koordinacija politika („Policy Co-ordination Scale“) (OECD, 1996;8)koja ima devet razina koordinacije javnih politika:
Nezavisno odlučivanje po ministarstvima. Svako ministarstvo zadržava autonomiju politike unutar vlastite domene.
Komunikacija s drugim ministarstvima (razmjena informacija). Ministarstva bi trebala informirati jedna druge o problemima na koje nailaze i kako oni predlažu da djeluju u svojim područjima. Pouzdani i prihvaćeni kanali redovite komunikacije moraju postojati.
Konzultacije s drugim ministarstvima. Proces je dvosmjeran. Osim što ministarstva informiraju jedna druge o tome što rade, također se i međusobno konzultiraju u procesu oblikovanja vlastite politike.
Izbjegavanje razilaženja među ministarstvima. Osigurati da ministarstva ne uzimaju divergentne pregovaračke pozicije i da vlada govori jednim jezikom.
Međuresorna potraga za dogovorom (traži se konsenzus). Ministarstva rade zajedno, kroz, primjerice, zajedničke odbore i projektne timove, jer oni prepoznaju međuovisnost i zajednički interes u rješavanju političke razlike.
Arbitraža oko međuministarske razlike. Gdje se međuministarska razlika u mišljenju ne može riješiti u horizontalnoj koordinaciji procesa definiranih u razinama 2-5, potrebna je centralna arbitraža.
Postavljanje parametara za ministarstva. Središnje tijelo međuministarskog odlučivanja može igrati aktivniju ulogu u postavljanju parametra, a da ministarstva zadrže svoja diskrecijska prava u odlučivanju. Ti parametri definiraju ono što ministarstva ne smiju činiti, radije nego da propisuju što trebaju činiti.
Uspostava državnih prioriteta. Središte vlasti može imati pozitivnu ulogu davanjem glavne linije politike i utvrđivanju prioriteta.
Ukupna vladina strategija. Ova razina je dodana radi cjelovitosti, ali je malo vjerojatno da će biti ostvariva u praksi.
Matei i Dogaru (2012) ističu poveznicu između javnih politika i strateškog planiranja i naglašavaju da kvaliteta javnih politika ovisi o sposobnosti koordinacije i procesu savjetovanja. Koordinaciju javne institucije izvršne vlasti trebaju provoditi međusobno, a savjetovanje sa ostalim dionicima u procesu strateškog planiranja. Strateško planiranje ima važnu ulogu u procesu oblikovanja i provođenja javne politike jer elementi strateškog planiranja daju doprinos formuliranju političkih prioriteta i ciljeva.
Povezanost javnih politika i strateškog planiranja može se odlično prikazati kroz razvoj paradigmi oblikovanja regionalne politike gospodarskog razvoja i regionalnog planiranja gospodarskog razvoja (Stimson, Stough, 2008;3-4):
Sposobnost neoklasične ekonomske teorije da služi kao temelj za razvoj regionalne ekonomske teorije.
Evolucija ekonomskih politika temeljenih na keynesijanskoj misli i srodnih paradigmi master planiranja do monetarizma ili ekonomskog racionalizma i srodnih ciljeva i zadataka te paradigme strateškog planiranja.
Promjena fokusa tijekom vremena od komparativnih prednosti do konkurentskih prednosti, te u novije vrijeme širenje fokusa na pojam suradničke prednosti.
Procesi globalizacije i pojava zabrinutosti za postizanje održivog razvoja, te fokus na regionalnu samopomoć u potrazi za endogenim rastom.
Evolucija "teorije novog rasta."
2.5. Inovativni pristup u dizajniranju i provedbi javnih politika
Razvoj inovacijskih perspektiva u oblikovanju i provedbi javnih politika može se pratiti od 1950-ih godina (Füzi, 2013) kroz pet modela:
Model - linearni model, do 1950. godine
Model – nelinearni model, od 1950.-1990. godine
Model Triple Helix - 2000. godine
Model - modeli temeljeni na konceptu integracije različitih znanja, 2006. godine
Model Qudruple Helix- u razvoju
Zbog istraživačkog pitanja u ovoj disertaciji detaljnije će prikazati Triple Helix i Quadruple Helix model, jer svojim konceptom povezuju razne segmente društva u oblikovanju reakcije na promjene koje se događaju i slijedom toga imaju utjecaj i na razvoj javnih politika.
|
