Upravljanje razvojem i strateško planiranje u Republici Hrvatskoj

Upravljanje razvojem i strateško planiranje u Republici Hrvatskoj

1. Razdoblja upravljanja razvojem i strateškog planiranja u Republici Hrvatskoj

Prvo razdoblje je vrijeme od osamostaljivanja Hrvatske do početka procesa pristupanja Europskoj uniji. Drugo razdoblje je proces pristupanja Hrvatske Europskoj uniji i treće razdoblje je vrijeme nakon pristupanja Hrvatske Europskoj uniji.

U prvom razdoblju izražen je negativan odnos prema strateškom planiranju. Drugo razdoblje označava povratak strateškog planiranja u Hrvatsku, a tek se u trećem razdoblju deficit kapaciteta i nepostojanje sustava strateškog planiranja nameće kao važno pitanje za upravljanje razvojem.

U prvim godinama samostalnosti na planiranje se gledalo isključivo kao na ostavštinu iz bivšeg socijalističkog sistema i kao takvog ga se prestalo koristiti kao alat upravljanja razvojem. U potpunosti su zanemareni razvojni dokumenti koji su doneseni 1990. godine za Socijalističku Republiku Hrvatsku. Radilo se o 24 razvojne studije koje su naručili Samoupravna interesna zajednica znanosti SR Hrvatske i Republički fond za društveno planiranje SR Hrvatske (Prilog 3). Studije su izradili hrvatski instituti, zavodi i fakulteti, a odnosile su se na društveno-ekonomski razvoj Hrvatske u razdoblju 1991.-1995. s nekim planskim naznakama do 2000. godine. Također je u potpunosti ignoriran institucionalni i kadrovski sustav nacionalnog planiranja. Republički zavod za društveno planiranje koji je započeo s radom 5.10.1990. godine 1991. godine se ukida, te nastavlja s radom u sustavu Ministarstva gospodarskog razvitka kao Zavod za makroekonomske analize i prognoze (Sirotković, 2009). Takav pristup imao je za posljedicu ukidanje kolegija planiranja na hrvatskim visokoškolskim institucijama, što je dovelo do današnjeg nedostatka znanja i kadrova za upravljanje razvojem.

Pomaci u poimanju i primjeni strateškog planiranja, kao važnog alata u upravljanju razvojem, počeli su se događati tijekom procesa ulaska Hrvatske u Europsku uniju i to najčešće kao posljedica preuzetih obveza iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), te pregovora s EU. Međutim, koliko god je to pretpristupno razdoblje dugo trajalo, Hrvatska je ušla u EU s velikim deficitom kapaciteta upravljanja razvojem. Godinama se kao najveća zapreka razvoju Hrvatske isticao nedostatak sredstava, što se po ulasku Hrvatske u EU počinje preispitivati. Hrvatskoj su na raspolaganju EU sredstva iz strukturnih fondova i kohezijskog fonda. Uspješnost korištenja tih sredstava ovisi o tome koliko će biti djelotvoran sustav strateškog planiranja, provedbe i izvješćivanja na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini. U uvjetima monitoringa kakav ima EU takvi nedostaci brzo će biti vidljivi.

1. I Razdoblje od osamostaljenja Hrvatske do početka pregovora za ulazak u EU (listopad 1991. - listopad 2001.)

U tom prvom razdoblju izrađeno je 68 razvojnih dokumenata (Analiza razvojnih dokumenata RH, Mirošević, 2012.) (Prilog 4) koji su imali različite nazive: planovi dugoročnog razvoja, razvojne strategije, razvojne studije, nacionalni planovi i programi. Neke od navedenih dokumenata usvojio je Hrvatski sabor, neke je usvojila Vlada Republike Hrvatske, a neki su odbačeni kao politički neprihvatljivi. Radi se uglavnom o sektorskom pristupu, gdje se strategije, planovi i studije izrađuju za hrvatske željeznice, ceste, turizam, poljoprivredu, zaštitu voda, biološku i krajobraznu raznolikost i razvoj otoka. Tek na kraju tog prvog razdoblja u travnju 2000. godine Vlada Republike Hrvatske je pokrenula projekt izrade Strategije razvitka Hrvatske „Hrvatska u 21. stoljeću“ s ciljem izrade sveobuhvatnog dugoročnog strateškog dokumenta.

U razdoblju između 1990. i 2000. kadrovski potencijal za strateško planiranje se preselio u financijske institucije, institute ili privatne tvrtke, a novi se kadrovi nisu obrazovali. Sustav strateškog planiranja s početka 1990-ihgodina potpuno je urušen i to će se pokazati ključnim nedostatkom i problemom u realizaciji ovog Vladinog projekta. „Sindrom rušenja sustava i institucija“ nije prestao u trenutku stvaranja države Hrvatske, nego se na žalost, nastavio i sa gotovo svakom smjenom vlade.

U srpnju 2000. godine Vlada RH je donijela Uredbu o osnivanju Ureda za strategiju razvitka Republike Hrvatske kao stručnu službu Vlade koja obavlja stručne i administrativne poslove rada na strategiji razvitka Republike Hrvatske. Ured je imao slijedeće zadatke:

• 
  koordinacija rada na pripremi, izradi i provedbi strateških smjernica iz Programa Vlade Republike Hrvatske;
  
• 
  izrada prijedloga strateških razvojnih dokumenata, u suradnji s ministarstvima i državnim upravnim organizacijama;
  
• 
  osiguranje pretpostavki za izradu i provedbu projekta strategije razvitka Republike Hrvatske „Hrvatska u 21. stoljeću“.
  

To je bio prvi pokušaj nakon samostalnosti da se u Hrvatskoj izradi sveobuhvatni nacionalni razvojni strateški dokument, a osnivanjem Ureda za strategiju razvitka Republike Hrvatske započinje stvaranje novog institucionalnog okvira za strateško planiranje. Izrada samog dokumenta koji je u konačnosti trebao objediniti 19 parcijalnih strategija bila je veliki izazov, a izrada i prihvaćanje parcijalnih strategija nije dovršena u planiranom roku i seže u drugo promatrano razdoblje.

2. II Razdoblje - Pretpristupno razdoblje (listopad 2001.- srpanj 2013.)

Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) s EU-om 29. listopada 2001. godine počinje drugo promatrano razdoblje.

U ovom razdoblju nastavljen je rad na projektu izrade Strategije razvitka Republike Hrvatske „Hrvatska u 21. stoljeću“. U izradi 19 parcijalnih studija sudjelovalo je preko 600 stručnjaka različitih profila, a unatoč velikom entuzijazmu i stvorenom institucionalnom okviru tijekom izrade i u postupku usvajanja od strane Vlade RH i Hrvatskog Sabora pojavili su se i određeni problemi.

Sektorske studije izrađivale su se za 19 sektora: gospodarstvo, makroekonomiju, nacionalnu sigurnost, zaštitu okoliša, turizam, energetiku, pomorstvo, promet, stanovanje, prehranu, odgoj i obrazovanje, zdravstvo, znanost, mirovinsko osiguranje i socijalnu skrb, informacijsku i komunikacijsku tehnologiju, kulturu, međunarodne integracije, javnu upravu i brodogradnju.

Obzirom na sektorski pristup i izostanak međuministarske koordinacije tijekom izrade sektorskih studija mišljenja ostalih sektora-ministarstava tražena su tek u procesu slanja određene strategije na usvajanje Vladi RH. Zbog brojnih primjedbi i neslaganja, proces usvajanja je tu zastao i neke od strategija nisu niti došle na dnevni red sjednice Vlade RH.

Ured za strategiju objavio je svih 19 strategija, ali je službeno u Narodnim novinama nakon prihvaćanja od strane Vlade ili u Hrvatskom saboru objavljeno samo nekoliko: Strategija energetskog razvitka Republike Hrvatske (NN 38/2002), Nacionalna strategija zaštite okoliša(NN 46/2002), Strategija Informacijska i komunikacijska tehnologija - Hrvatska u 21. stoljeću (Strategija) (NN 109/2002), Strategija razvitka „Hrvatska u 21. Stoljeću- makroekonomija“ (NN 145/2002), Strategija Razvitka Republike Hrvatske „Hrvatska u 21. stoljeću“ - Strategija razvitka mirovinskog sustava i sustava socijalne skrbi (NN 97/2003), Strategija razvitka Republike Hrvatske „Hrvatska u 21. stoljeću“ - Znanost (NN 108/2003).

Sporost u prihvaćanju strategija, dovelo je u pitanje njihovu aktualnost, a o provedbi nema javno dostupnih izvješća.

Proces izrade strategije razvitka Republike Hrvatske „Hrvatska u 21. stoljeću“ opisuje grupa autora (Boko, Vojnić i Cari; 2004) te navode organizacijske probleme koji su nastajali tijekom navedenog procesa: koordinacija velikog broja sudionika, komunikacija s ministarstvima, dugotrajna procedura prihvaćanja strategija i nedostatak kadrova koji imaju znanja za strateško planiranje. Autori posebno naglašavaju problem provedbe strateških dokumenata: „Najveći problem ostaje sustavna, dosljedna i sveobuhvatna implementacija strategija“ (Boko, Vojnić i Cari, 2004; 372). Unatoč problemima autori smatraju da je samo pokretanje i realizacija izrade sveobuhvatnog nacionalnog strateškog dokumenta pozitivan pomak u razvojnim procesima u Hrvatskoj, te ističu uključivanje javnosti u izradu strategije.

O procesu izrade Strategije razvitka Republike Hrvatske „Hrvatska u 21. stoljeću“ teze za raspravu postavlja i Jakov Sirotković (2009) koji posebno naglašava da je potrebna odvojena aktivnost ekonomske politike u radu na tekućoj (kratkoročnoj) politici i strategiji. Ističe i potrebu izgradnje institucionalnog sustava za strateško planiranje. Sukladno dokumentu „Razvojni prioritet RH 2002.-2004.” Vlada RH obvezala se da će do 30. lipnja 2002. godine izraditi sustav ekonomskog planiranja na državnoj razini i osnovati nadležne institucije po uzoru na ostale tranzicijske zemlje, što se do planiranog roka nije realiziralo.

Iskustva u ovom prvom službenom pokušaju izrade sveobuhvatne strategije na nacionalnoj razini potvrdila su da strateško planiranje zahtijeva stručne kadrove, institucionalni okvir i vođenje, odnosno sustav strateškog planiranja.

Zahtjev za punopravno članstvo u Europskoj uniji Hrvatska je podnijela 21. veljače 2003. godine. U lipnju 2004. godine Hrvatska je i službeno dobila status zemlje kandidata, a pristupni pregovori službeno su otvoreni 3. listopada 2005. godine. Ubrzo nakon otvaranja pregovora započela je analiza usklađenosti zakonodavstva Hrvatske s europskim propisima, a nakon godinu dana započeli su sami pregovori. Pregovaralo se o uvjetima pod kojim će Hrvatska kao zemlja kandidat usvojiti, implementirati i izvršavati pravnu stečevinu Europske unije- acquis communautaire. Pregovori su trajali do 10. lipnja 2011. godine kada je u ime Europske komisije José Manuel Barosso predložio zatvaranje pristupnih pregovora i najavio 1. srpnja 2013. godine kao datum ulaska Republike Hrvatske u Europsku uniju. Ugovor o pristupanju Hrvatske Europskoj uniji potpisan je 9. prosinca 2011. godine. Uslijedio je proces ratifikacije Ugovora od zemalja članice Europske unije i Republika Hrvatske je s 1. srpnja 2013. godine postala 28. članice Europske unije.

Već u Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju Hrvatska je preuzela obaveze vezane uz usklađenost politika i izvješćivanje o razvojnim strategijama (Vlada RH, 2007.;35). U članku 81. koji definira politike suradnje, Hrvatska se obvezala da će sve politike biti u skladu s zahtjevima za harmoničan društveni razvoj te da će politike suradnje biti integrirane u regionalni okvir suradnje. U članku 82. koji se odnosi na gospodarsku politiku Hrvatska se obvezala na razmjenu informacija o makroekonomskim rezultatima i izgledima te o razvojnim strategijama.

U ovom razdoblju počinje se graditi i nacionalna struktura za praćenje procesa ulaska Hrvatske u EU i korištenje sredstava iz fondova EU. Središnje tijelo za koordinaciju tehničke provedbe procesa približavanja Europskoj uniji je Ministarstvo za europske integracije koje je osnovano u siječnju 2000. godine.

Europska komisija je u travnju 2002. godine izradila prvo Izvješće o Procesu stabilizacije i pridruživanja s Republikom Hrvatskom. Temeljem tog Izvješća Hrvatska je nadopunila Plan provedbe SSP-a, a Vlada RH u siječnju 2003. godine donijela je prvi Nacionalni program Republike Hrvatske za pridruživanje Europskoj uniji - 2003. godina.

Nacionalni program bio je središnji upravljački mehanizam Vlade Republike Hrvatske u području europskih integracija na godišnjoj razini. Njegovu provedbu pratila je Europska komisija i ocjenjivala ga kroz godišnja Izvješća o Procesu stabilizacije i pridruživanja za Republiku Hrvatsku. Na svako godišnje izvješće Europske komisije Hrvatska se je također očitovala u godišnjem Nacionalnom programu za sljedeće razdoblje.

U promatranom razdoblju izrađeno je 6 Nacionalnih programa Republike Hrvatske za pridruživanje EU i to za: 2003.(NN 30/2003)., 2004.(NN 37/2004)., 2005.(sjednica Vlada RH 9.12.2004.), 2006.(sjednica Vlade RH 3.1.2006.), 2007. (sjednica Vlade RH 18.1.2007.) i 2008. (sjednica Vlade RH 7.2.2008.).

Od 2009. godine izrađuju se godišnji Programi Vlade RH za preuzimanje pravne stečevine Europske unije. U ovom su razdoblju izrađeni Programi Vlade RH za preuzimanje pravne stečevine Europske unije za: 2009. (sjednica Vlade RH 29.12.2008.), 2010. (sjednica Vlade RH 7.1.2010.), 2011.(sjednica Vlade RH 17.12.2010.), 2012.(sjednica Vlade RH 2.2.2012.) i 2013. (sjednica Vlade RH 20.12.2012.) godinu.

Nakon što je Republika Hrvatska u lipnju 2004. godine i službeno dobila status zemlje kandidata za ulazak u EU preuzela je obvezu izrade Pretpristupnog ekonomskog programa (PEP) u okviru multilateralnog fiskalnog nadzora Ekonomske monetarne unije (EMU). PEP se izrađuje za trogodišnje razdoblje s ciljem utvrđivanja prikladne ekonomske politike i strukturne reforme, te razvijanja institucionalnih i analitičkih kapaciteta za sudjelovanje u procesu multilateralnog nadzora EMU.

U ovom je razdoblju izrađeno 8 PEP-ova i to: 2005.-2007.;2006.-2008.;2007.-2009.;2008.-2010.;2009.-2011.;2010.-2012.;2011.-2013. i 2012.-2014. godina.

Glavno tajništvo Europske komisije pozvalo je 2013. godine Republiku Hrvatsku da se neformalno uključi u Europski semestar prije datuma pristupanja EU i da izradi Ekonomski program Republike Hrvatske za 2013. godinu. Republike Hrvatska prihvatila je taj poziv i Ekonomski program Republike Hrvatske za 2013. godinu usvojen je u travnju 2013. godine (Sjednica Vlade RH 18.4.2013.). Nositelji izrade bili su Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU i Ministarstvo financija, a u procesu izrade sudjelovali su i predstavnici ostalih ministarstava, ureda, agencija, zavoda i Hrvatske narodne banke.

Za razvoj strateškog planiranja u Hrvatskoj važno je da je već u prvom Nacionalnom programu pridruživanja Hrvatske Europskoj uniji bila prepoznata potreba za jačanje kapaciteta za strateško planiranje.

Pomoć je planirana kroz CARDS („Community Assistance For Reconstruction, Development and Stabilisation“) program. CARDS program kao jedinstveni instrument financijske i tehničke pomoći koji je trebao zamijeniti sve dotadašnje mehanizme pomoći Europske unije zemljama zapadnog Balkana. Europska komisija predložila je Vijeću EU CARDS program u svibnju 2000. godine, a Vijeće je u prosincu iste godine Uredbom br.2666/2000/EC za zemlje zapadnog Balkana osiguralo više od 5 milijardi EUR za razdoblje od 2000.-2006. godine. Sredstva su bila namijenjena za obnovu, razvoj infrastrukture, jačanje demokratskih institucija, gospodarskog i socijalnog razvoja i regionalne suradnje.

Zbog uočenih problema i nedostatka kapaciteta za strateško planiranje u Hrvatskoj jedan od CARDS programa CARDS 2001/12 bio je namijenjen upravo jačanju kapaciteta za strateško planiranje. Projekt se provodio pod nazivom Jačanje sposobnosti za strateško planiranje, a partneri u projektu bili su Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva, Ministarstvo za obrt, malo i srednje poduzetništvo, Ministarstvo za javne radove, obnovu i graditeljstvo i Ministarstvo zaštite okoliša i prostornog uređenja.

Vrijednost projekta bila je 1 milion EUR, a provodio se sa svrhom jačanja sposobnost tijela državne uprave za strateško planiranje na području poljoprivrede, regionalnog razvoja, zaštite okoliša i zadrugarstva, te pružanja podrške pri pripremi projekata koji će se financirati iz CARDS programa.  Projektom je bila planirana izrada Nacionalne strategije i provedbenog plana za razvoj hrvatskog zadružnog sustava i izrada Strategije gospodarenja krutim komunalnim otpadom i njegovog odlaganja na način prihvatljiv za okoliš. Dio projekta koji se odnosio na regionalni razvoj bio je usmjeren na jačanje sposobnosti Ministarstva za javne radove, obnovu i graditeljstvo za potrebe programiranja, planiranja i provođenja politike regionalnog razvoja, na jačanje institucionalne sposobnosti Fonda za regionalni razvoj i jačanje suradnje između svih relevantnih sudionika u pripremi i provedbi regionalne politike.

Kroz projekt je2004. godine izrađena Analiza i date su preporuke za organizaciju i management Fonda za regionalni razvoj RH. Preporuke se odnose na reorganizaciju unutarnjeg ustrojstva Fonda za regionalni razvoj i osnivanje tri funkcionalne jedinice: Odjela za razvojnu po­li­tiku i prikupljanje sredstava, Odjela za implementaciju programa i Odjela za administrativne poslove, te kadrovsko jačanje fonda.

Jačanje kapaciteta za strateško planiranje i regionalni razvoj u Hrvatskoj nastavlja se financirati i iz programa CARDS 2002. kroz projekt CARDS2002/21 Strategija i jačanje kapaciteta za regionalni razvoj, CARDS 2003. kroz projekt Podrška nacionalnom razvojnom planiranju u iznosu od 2 milijuna EUR, CARDS 2004 Održivi razvoj u područjima povratka - tehnika pomoć županijskim agencijama za provedbu županijskih razvojnih programa u iznosu 3 milijuna EUR i Izgradnja kapaciteta za upravljanje fondovima za regionalni razvoj u iznosu od 3 milijuna EUR.

Kroz navedene projekte izrađivala se Nacionalna strategije regionalnog razvoja i Zakon o regionalnom razvoju te su se provodile aktivnosti na jačanju kapaciteta za regionalni razvoj kroz edukaciju tijela državne uprave uključenih u korištenje programa pomoći EU i to na nacionalnoj, podnacionalnoj i lokalnoj razini. Izradu strategije koordiniralo je Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka.

Tijekom 2005. godine izrađen je prijedlog Strategije regionalnog razvoja RH u kojoj su definirani ciljevi i prioriteti regionalne politike u Hrvatskoj. U procesu izrade Strategije sudjelovala je i Partnerska skupina sastavljena od predstavnika javnog sektora-državne uprave i županijske i lokalne samouprave, predstavnika gospodarstva i nevladinih udruga.

Prijedlog strategije prihvatila je Međuministarska koordinacijska skupina i javno je predstavljen u listopadu 2005. godine. Pripremljen je i Akcijski plan provedbe Strategije za razdoblje 2006.-2007.godine, kao i Nacrt Zakona o regionalnom razvoju i prijedlog institucionalnog okvira za upravljanje regionalnim razvojem. Prema Nacrtu središnja institucija odgovorna za regionalni razvoj i dalje je trebalo ostati Ministarstvo mora, turizma prometa i razvitka, ali uz obvezu promijene i prilagodbe unutarnje strukture.

Niti jedan od navedenih dokumenata, iako je to bilo planirano, nije došao do službene procedure i usvajanja na Vladi RH i u Hrvatskom Saboru u 2005. godini. Oba dokumenta su revidirana i donesena s vremenskom odgodom od nekoliko godina.

Zakon o regionalnom razvoju donesen je krajem 2009. godine, a Strategija regionalnog razvoja tek 2010. godine. Tu treba naglasiti da su utrošena značajna financijska sredstva, a da se odgoda donošenja ta dva važna dokumenta dugoročno i negativno odrazila na uspostavu sustava upravljanja regionalnim razvojem u Hrvatskoj.

Razvoj institucionalnog okvira za nacionalno strateško planiranje i programiranje dokumenata koji su preduvjet za korištenje fondova EU, kao i samo korištenje fondova EU se međusobno isprepliću, a prikazuju se od 2003. godine.

Krajem prosinca 2003. godine donesen je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Vladi Republike Hrvatske (NN 199/2003) kojim je ustrojen Središnji državni ured za razvojnu strategiju.

Vlada RH je 5. siječnja 2004. donijela Uredbu o prestanku rada Ureda za strategiju RH, a nekoliko dana kasnije Uredbu o unutarnjem ustrojstvu Središnjeg državnog ureda za razvojnu strategiju kojom je predviđeno da ured ima Odjel za razvojne projekte i Odjel za razvojnu strategiju.

Vlada RH u prosincu 2005. godine zadužila je Središnji državni ured za razvojnu strategiju za pripremu strateškog nacionalnog dokumenta koji treba dati okvir za razvoj Republike Hrvatske do 2013. godine, do kada traje i financijsko i plansko razdoblje u Europskoj uniji. Ured je izradio nacionalni dokument Strateški okvir za razvoj za razdoblje 2006.-2013. koji je prihvaćen na sjednici Vlade RH 4. 8. 2006. godine.

U travnju 2006. godine stupio je na snagu Zakon o izmjenama i dopunama zakona o ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave (NN 44/2006). Središnji državni ured za razvojnu strategiju dobio je novi naziv Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova Europske unije, te se proširuje njegova nadležnost i djelovanje.

Ubrzo nakon toga Odlukom Vlade RH (NN 46/06) Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU imenovan je nositeljem poglavlja pregovora 22 Regionalna politika, a za sunositelje imenovani su Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka, Ministarstvo financija, Državni zavod za statistiku i Središnji državni ured za upravu. Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU preuzeo je djelatnike Uprave za koordinaciju programa pomoći i suradnje s Europskom unijom Ministarstva vanjskih poslova i europskih integracija, a zbog povećanja opsega poslova zaposleni su novi djelatnici. Poglavlje 22 privremeno je zatvoreno na sjednici Međuvladine konferencije 19. 4. 2011. godine nakon što je ispunjeno svih sedam mjerila za zatvaranje.

U rujnu 2006. godine Vlada RH imenovala je Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU kao tijelo nadležno za sveukupnu koordinaciju i pripremu korištenja programa IPA („Instrument for PreAccession Assistance“) u Republici Hrvatskoj.

Tijekom 2006. godine Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU izrađuje višegodišnji indikativni planski dokument Okvir za usklađenost strategija 2007.-2013. kao temeljni strateški dokument temeljem kojeg će Europska komisija Hrvatskoj odobriti korištenje pretpristupnog programa IPA. Započinje se i s izradom pripadajućih operativnih programa: Operativnog programa zaštita okoliša, Operativnog programa za regionalnu konkurentnost, Operativnog programa za promet i Operativnog programa za razvoj ljudskih potencijala.

Okvir za usklađenost strategija 2007.-2013. Vlada RH usvojila ga je 25. 5. 2007., a suglasnost od Europske komisije dobivena je 18. 6. 2007. godine Odlukom Europske Komisije C (2007) 2566..

Donesena je Uredba o opsegu i sadržaju odgovornosti te ovlastima tijela nadležnih za upravljanje Instrumentom pretpristupne pomoći (NN 18/07) i (NN 82/07). Prema Uredbi određena su tijela nadležna za sveukupnu koordinaciju i financijsko upravljanje kako slijedi:

• 
  Nacionalni koordinator programa IPA- državni tajnik Središnjeg državnog ureda za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU
  
• 
  Nacionalni dužnosnik za ovjeravanje- državni tajnik Ministarstva financija
  
• 
  Strateški koordinator za komponente III i IV programa-zamjenica Središnjeg državnog ureda za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU
  
• 
  Tijelo nadležno za financijsko upravljanje-Nacionalni fond Ministarstva financija
  

Komponenta I- Pomoć u tranziciji i jačanje institucija - Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU i Središnja jedinica za financiranje i ugovaranje

Komponenta II - Prekogranična suradnja - Ministarstvo mora, prometa i razvitka

Komponenta III – Regionalni razvoj

IIIa- Regionalni razvoj/promet- Ministarstvo mora, prometa i razvitka, trgovačko društvo HŽ Infrastruktura i Središnja jedinica za financiranje i ugovaranje

IIIb- Regionalni razvoj/okoliš- Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva, Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodnog gospodarstva, Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, Hrvatske vode i Središnja jedinica za financiranje i ugovaranje

IIIc - Regionalni razvoj/regionalna konkurentnost- Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva koji surađuje s Ministarstvom znanosti obrazovanja i športa i Ministarstvom mora, turizma i razvitka i Središnja jedinica za financiranje i ugovaranje

Komponenta IV - Razvoj ljudskih potencijala - Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva koje surađuje s Ministarstvom znanosti obrazovanja i športa i Ministarstvom zdravstva, Hrvatski zavod za zapošljavanje i Agencija za strukovno obrazovanje.

Komponenta V - Ruralni razvoj- Ministarstvo poljoprivrede i ravnateljstvo za tržišnu i strukturnu potporu u poljoprivredi istog ministarstva.

Okvirni sporazum o provedbi pomoći u okviru programa IPA između Vlade Republike Hrvatske i Europske komisije potpisan je u kolovozu 2007. godine. Hrvatski sabor u listopadu je potvdio Zakon o potvrđivanju predmetnog sporazuma (NN - međunarodni ugovori X/07).

Institucionalni okvir za praćenje provedbe programa financiranih iz EU sredstava počela se stvarati temeljem Memoranduma o suglasnosti između Europske komisije i Vlade Republike Hrvatske o osnivanju Središnje jedinice za financiranje i ugovaranje (Narodne novine - Međunarodni ugovori, br. XX/03,XX/08). Kao središnja jedinica za financiranje i ugovaranje u Ministarstvu financija osnovana je Uprava za financiranje programa i projekata Europske unije koja te poslove obavlja do osnivanja Središnje agencija za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije (SAFU) (NN 90/07) i (NN 114/07).

U 2008. godini osnovana je Agencija za reviziju sustava provedbe programa EU ARPA (NN 73/08) i Donesena Odluka o strateškom i institucionalnom okviru za korištenje strukturnih instrumenata Europske unije u Republici Hrvatskoj (NN 77/08).

Odlukom je definirano da će Republika Hrvatska nakon ulaska u Europsku uniju koristiti slijedeće strukturne instrumente: Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond i Kohezijski fond. Definiran je i Nacionalni strateški referentni okvir kao krovni nacionalni strateški dokument kojim će Republika Hrvatska usuglašavati prioritete u korištenju strukturnih instrumenata, te operativni programi u planskom i financijskom razdoblju EU 2007.-2013. Planirana je izrada slijedećih operativnih programa:

• 
  Operativni program za promet;
  
• 
  Operativni program za okoliš i energetiku;
  
• 
  Operativni program za konkurentnost i inovacije;
  
• 
  Operativni program za razvoj ljudskih resursa;
  
• 
  Operativni program za prekograničnu suradnju s Republikom Slovenijom;
  
• 
  Operativni program za prekograničnu suradnju s Republikom Mađarskom;
  
• 
  Operativni program za prekograničnu suradnju s Talijanskom Republikom;
  
• 
  Operativni program za prekograničnu suradnju s Republikom Bosnom i Hercegovinom;
  
• 
  Operativni program za prekograničnu suradnju s Republikom Srbijom;
  
• 
  Operativni program za prekograničnu suradnju s Crnom Gorom;
  
• 
  Integrirani operativni program za regionalni razvoj;
  
• 
  Transnacionalni operativni program Jugoistočni europski prostor;
  
• 
  Transnacionalni operativni program Mediteran;
  
• 
  Operativni program za javnu upravu;
  
• 
  Operativni program za tehničku pomoć.
  

U prosincu 2008. godine Vlada RH je donijela Uredbu o osnivanju Agencije za regionalni razvoj Republike Hrvatske (NN 155/08). Agencija se osniva kao javna ustanova sa djelatnošću financiranja, nabave, plaćanja i nadzora provedbe programa i projekata regionalne razvojne politike Republike Hrvatske, te obavlja poslove kako slijedi:

• 
  financijski upravlja razvojnim programima Europske unije iz područja regionalnog razvoja,
  
• 
  prema smjernicama nositelja izvora financiranja priprema i izrađuje smjernice koje se odnose na natječajne procedure i sustav provedbe projekata iz programa koje provodi,
  
• 
  provodi postupke nabave vezano za prijave projekata za dodjelu sredstava iz pojedinih programa sukladno pozitivnim propisima Republike Hrvatske te utvrđenim smjernicama i metodologijama,
  
• 
  provodi postupke ocjenjivanja projekata, odabira projekata kojima će se dodijeliti financijska sredstva, pripreme i zaključenja ugovora,
  
• 
  vrši plaćanje prema utvrđenim kriterijima i sklopljenim ugovorima te prati tijekove financijskih sredstava,
  
• 
  prati, kontrolira i vrednuje provedbu projekata, te o tome priprema izvješća,
  
• 
  uspostavlja informatički sustav praćenja provedbe projekata unutar pojedinih programa,
  
• 
  organizira izobrazbu vezano za svoju djelatnost,
  
• 
  savjetuje potencijalne projektne partnere u procesu vezanom uz programe koje provodi,
  
• 
  promovira razvojne programe Europske unije iz područja regionalnog razvoja,
  

U rujnu 2012. godine osnovano je međuministarsko Koordinacijsko povjerenstvo za pripremu programskih dokumenata za financijsko razdoblje EU 2014.-2020 (NN 102/12).

3. III Razdoblje - nakon 1.7.2013. godine

To ima za posljedicu da procesi strateškog planiranja i programiranja za novo plansko i financijsko razdoblje EU 2014.-2020. u Hrvatskoj nisu odvijali kao u Sloveniji i Poljskoj, nego obrnuto. Slovenija i Poljska najprije donose dugoročne nacionalne strateške dokumente i nacionalne sektorske studije, a temeljem njih se onda utvrđuju prioriteti za programske dokumente koji su temelj za korištenje strukturnih i investicijskih fondova. U Hrvatskoj se za programsko razdoblje 2014.-2020. dogodio obrnuti proces. Partnerski sporazum i Operativni programi izrađivali su se u vrijeme kada mnoge važne sektorske studije nisu bile dovršene.⁵

Najvećim propustom u nacionalnom planiranju može se smatrati odgoda donošenja izrade Strategije regionalnog razvoja RH za razdoblje 2014.-2020., jer se time direktno narušila vertikalna konzistentnost s podnacionalnim razinama, koja je u razdoblju 2011.-2013. bila uspostavljena. To se negativno odrazilo na proces izrade županijskih razvojnih strategija za razdoblje 2014.-2020. godina koji je zaustavljen, što je utjecalo na razvojne procese u županijama i narušilo povjerenje u partnerstvo s nacionalnom razinom.

S druge pak strane, kada se uzme u obzir da je najveći teret procesa izrade Partnerskog sporazuma i operativnih programa za razdoblje 2014.-2020. nosilo upravo Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU, koje se nije kadrovski značajnije ojačalo, jasno je da je Hrvatska imala ozbiljan problem nedostatnih kapaciteta za strateško planiranje u užem smislu i za upravljanje razvojem, u širem smislu.

Hrvatska je ušla u EU 1. srpnja 2013. godine, na samom kraju sedmogodišnjeg planskog i financijskog razdoblja EU 2007.-2013., te su joj kao punopravnoj članici investicijski i strukturni fondovi za to plansko i financijsko razdoblje bili dostupni za svega 6 mjeseci. Bez obzira na to, Hrvatska je Europskoj komisiji, kao i ostale članice, morala dostaviti dokument koji je temelj za korištenje strukturnih instrumenata za to razdoblje, odnosno Nacionalni strateški referentni okvir 2013.

Nakon dugogodišnje izrade, koja je započela još 2008. godine, Vlada RH18.7.2013. prihvatila je Nacionalni strateški referentni okvir 2013 i dostavila ga Europskoj komisiji na ocjenu. Europska komisija 26. 8. 2013. godine odobrava NSRO 2013 i Hrvatskoj se za plansko i financijsko razdoblje 2007.-2013. dodjeljuje alokacija od 449,4 milijuna eura. Navedena sredstva sukladno pravilu kohezijske politike „N plus 3“ trebaju se utrošiti zaključno do 31. 12. 2016. godine, odnosno tri godine nakon završenog planskog i financijskog razdoblja za koja su odobrena.

Hrvatska sredstva koristi temeljem pet operativnih programa:

1. 
   OP „Promet“ 2007.-2013.
   
2. 
   OP „Zaštita okoliša“ 2007.-2013.
   
3. 
   OP „Regionalna konkurentnost“ 2007.-2013.
   
4. 
   OP „Razvoj ljudskih potencijala“ 2007.-2013.
   
5. 
   OP „Za ribarstvo RH za programsko razdoblje 2007.-2013.
   

Proces izrade Partnerskog sporazuma, kao glavnog plansko-programskog dokumenta za razdoblje 2014.-2020. započeo je u prošlom promatranom razdoblju 2012. godine. U Partnerskom sporazumu Hrvatska je trebala obrazložiti Europskoj komisiji svoju strategiju i opravdanje za korištenje europskih strukturnih i investicijskih fondova. Za proces izrade Partnerskog sporazuma zaduženo je Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU.

Kod izrade Partnerskog sporazuma nastojalo se primjenjivati načelo partnerstva, kao središnje načelo koje je preporučila EU za plansko razdoblje 2014.-2020. godina. Koordinacijsko povjerenstvo za pripremu programskih dokumenata za razdoblje 2014.-2020. u studenom 2012. godine osnovalo je sedam tematskih radnih skupina. Šest tematskih radnih skupina imalo je zadatak izraditi prijedlog Partnerskog sporazuma za plansko i financijsko razdoblje 2014.-2020., a sedma tematska radna skupina prijedlog Nacionalnog programa reformi i Programa Konvergencije koji proizlaze iz sudjelovanja Republike Hrvatske u Europskom semestru. Svaka od šest tematskih radnih skupina imala je svojeg koordinatora, a obuhvaćala je jedan ili više od jedanaest tematskih ciljeva iz Strategije Europa 2020., dok je Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU koordiniralo rad svih tematskih skupina. Međuministarska koordinacija pokazala se velikim izazovom, što ne čudi, ako se uzmu u obzir rezultati izračuna Indikatora održivog upravljanja (SGI) prema kojem vrijednost sub-indikatora za međuministarsku koordinaciju za 2015. godinu iznosi 4,2 što Hrvatsku pozicionira na predzadnje (40. mjesto). Međutim, međuministarska koordinacija u procesu programiranja nije se mogla zaobići, što je opet ukazalo na deficit kapaciteta za strateško planiranje i upravljanje na razini svakog pojedinog ministarstva. Jedan od problema koji se također mogao primijetiti u procesu izrade Partnerskog sporazuma je slaba uključenost čelnih ljudi, prije svega ministara. Na čelu koordinacija pojedinih tematskih skupina nalazili su se uglavnom pomoćnici ministara, dok je opći dojam da su proces programiranja nosili „državni službenici“. Ministri su u svojim obraćanjima rijetko spominjali Partnerski sporazum i operativne programe, pa šira javnost nije bila upoznata sa važnošću navedenih dokumenata, niti se je mogao steći dojam da se radi o nečem bitnom za razvoj Hrvatske. Kako se nije započelo s izradom strategije regionalnog razvoja RH, programiranje nije bilo vertikalno povezano s podnacionalnom razinom. Regionalni koordinatori kao nositelji strateškog planiranja na županijskoj razini bili su članovi nekih tematskih radnih skupina, ali nisu sudjelovali u radu svih tematskih radnih skupina i nisu imali kapacitete da bi informacije o njihovom radu prenijeli dionicima na županijskoj razini. Na toj se razini također može prepoznati nezainteresiranost čelnih ljudi za izradu Partnerskog sporazuma. Taj se proces nije prepoznao kao važno političko i gospodarsko pitanje na podnacionalnoj razini i gotovo ga se niti nije spominjalo. Posljedica toga je da se neke važne investicije neće moći financirati iz EU sredstava u planskom i financijskom razdoblju EU 2014.-2020., jer nisu programirane. Primjer za to su investicije u osnovnom i srednjem školstvu, gdje su potrebe za ulaganjima, kako bi se ispoštivao pedagoški standard i uvela jednosmjenska nastava, na razini RH značajne, a EU sredstva se ne mogu koristiti.

Prikaz strukture Tematskih radnih skupina sukladno jedanaest tematskih ciljeva iz strategije Europa 2020 prikazuje Slika 13..

Slika 13. Shematski prikaz izrade Partnerskog sporazuma između Republike Hrvatske i Europske Unije za razdoblje 2014.-2020.

Izvor: Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske Unije

Tijekom procesa izrade Partnerskog sporazuma donosi se odluka da će se izraditi dva Operativna programa:

1. 
   Operativni program „Konkurentnost i kohezija” koji pokriva ulaganja Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda (prvenstveno tematski ciljevi 1-7)
   
2. 
   Operativni program „Učinkoviti ljudski potencijali” - pokriva ulaganja Europskog socijalnog fonda (prvenstveno tematski ciljevi 8-11)
   

Unutar prvih partnerskih konzultacija prikupljeno je 3.564 popunjenih upitnika. Najveći interes javnosti zabilježen je za Tematski cilj broj 10 Ulaganje u obrazovanje, vještine i cjeloživotno učenje s 470 popunjenih upitnika od strane tijela državne uprave, jedinica lokalne i regionalne samouprave, regionalnih agencija, javnih poduzeća, akademske zajednice, organizacija civilnoga društva, privatnog sektora, fizičkih osoba i ustanova za obrazovanje odraslih.

Za Tematski cilj broj 1 (Jačanje istraživanja, tehnološkog razvoja i inovacija) prikupljeno je 357 ispunjenih upitnika. Prioritetna područja ulaganja za financiranje u Republici Hrvatskoj u sklopu financijskog razdoblja Europske unije 2014.-2020., prepoznata od strane sudionika on-line ankete su: „Jačanje infrastrukture za istraživanje, tehnološki razvoj i inovacije“ (izgradnja i opremanje, modernizacija, razvoj vezanih usluga), „I&R i inovacijske izvrsnosti te promicanje razvoja centara kompetencije“ i „Poticanje partnerstva i umrežavanja između poslovnog i znanstveno-istraživačkog sektora".

Za Tematski cilj broj 2 (Poboljšani pristup, korištenje, te kvaliteta informacijskih i komunikacijskih tehnologija) prikupljeno je 315 ispunjenih upitnika, a kao prioritetno područje navode se „Pristupačne i održive javne usluge putem informacijskih i komunikacijskih tehnologija“.

Za Tematski cilj broj 3 (Jačanje konkurentnosti malih i srednjih poduzeća (SME), poljoprivrednog sektora te sektora ribarstva i akvakulture) prikupljeno je 326 popunjenih upitnika, a prepoznati su prioriteti : "Podrška stvaranju veće dodane vrijednosti, razvoju naprednih proizvodnih tehnologija i inovacijama u proizvodnim i uslužnim sektorima"  i "Jačanje lanaca vrijednosti, klastera i zadruga, pogotovo u posebnim područjima kao što su novi oblici tehnološke, turističke i kreativne industrije".

Za Tematski cilj broj 4 (Podrška prijelazu prema ekonomiji temeljenoj na niskoj razini emisije CO2 u svim sektorima) prikupljeno je 256 ispunjenih upitnika, a prioritetno područje koje je prepoznato je "Obnovljivi izvori energije - poticanje proizvodnje, povećanje mrežnih kapaciteta".

Za Tematski cilj broj 5 (Promicanje prilagodbe na klimatske promjene, prevencija i upravljanje rizicima) prikupljeno je 286 ispunjenih upitnika. Prioritetna područja koja su prepoznata su: "Unaprjeđenje upravljanja šumskim potencijalima (zaštita od požara, razminiranje, revitalizacija šumskih površina)", "Izgradnja infrastrukture za melioracijsko navodnjavanje / sustave melioracijske odvodnje" i " Jačanje sustava upravljanja katastrofama (procjenjivanje rizika, jedinstveni sustav upravljanja, jačanje kapaciteta za odgovor na katastrofe)".

Za Tematski cilj broj 6 (Zaštita okoliša i promicanje učinkovitosti resursa) prikupljeno je 320 ispunjenih upitnika. Prepoznati prioriteti su : "Poboljšanje gospodarenja otpadom (odvojeno sakupljanje i recikliranje, novi objekti za obradu i odlaganje otpada, sanacije postojećih odlagališta)" i "Poboljšanje upravljanja vodama (vodoopskrba, odvodnja i pročišćavanje otpadnih voda, zbrinjavanje mulja, praćenje kvalitete vode)".

Za Tematski cilj broj 7 (Promicanje održivog prometa, te uklanjanje uskih grla (barijera) u ključnoj infrastrukturi) prikupljeno je 253 ispunjenih upitnika. Prepoznata prioritetna područja su: "Poticanje modernizacije postojećih željezničkih koridora i čvorova i ako je potrebno razvoj novih elemenata mreže uključujući i modernizaciju voznog parka" i "Razvijanje inteligentnog, održivog i integriranog javnog gradskog prijevoza s niskom razinom emisije ugljika".

Za Tematski cilj broj 8 (Promicanje zapošljavanja i podrška mobilnosti radne snage) prikupljeno je 309 ispunjenih upitnika, a prepoznati prioritet je "Poboljšanju pristupa zdravstvenim uslugama i poticanju bolje usklađenosti obiteljskog i profesionalnog života".

Za Tematski cilj broj 9 (Promicanje socijalnog uključivanja te borba protiv siromaštva) prikupljeno je 359 ispunjenih upitnika. Prepoznata prioritetna područja su: "Poboljšanje pristupa zdravstvenim uslugama" i "Unapređenje javne infrastrukture u cilju smanjenja siromaštva i regionalnih nejednakosti te osiguravanje pristupa uslugama na lokalnoj/ regionalnoj razini".

Za Tematski cilj broj 11 (Jačanje institucionalnih kapaciteta te učinkovita javna uprava) prikupljeno je 315 ispunjenih upitnika, a prepoznata prioritetna područja su: "Jačanje učinkovitosti javne uprave i pravosuđa u pružanju javnih usluga" i "Povećanje transparentnosti, integriteta i povjerenja u javnu upravu".

Sporazum o partnerstvu između Republike Hrvatske i Europske komisije za korištenje EU strukturnih i investicijskih fondova za rast i radna mjesta u razdoblju 2014.-2020. prihvaćen je na 188. sjednici VRH 28.10.2014., a od strane Europske komisije potvrđen je 30. 10. 2014. godine.

Operativni program konkurentnost i kohezija za razdoblje 2014.-2020. prihvaćen je na 199. sjednici VRH 12.12.2014., a od strane Europske komisije potvrđen je 12.12.2014.

Operativni program Učinkoviti ljudski potencijali za razdoblje 2014.-2020. Europska komisija prihvatila je 18. 12. 2014., a potvrđen je na 226. sjednici VRH 30.4. 2015. Odlukom o potvrđivanju Operativnog programa Učinkoviti ljudski potencijali za razdoblje 2014.-2020.

Osim navedenih dokumenata izrađen je i Program ruralnog razvoja 2014.-2020. i Operativni program za pomorstvo i ribarstvo RH za programsko razdoblje 2014.-2020. Program se izrađuje bez nacionalnog strateškog dokumenta, odnosno Programa ruralnog razvoja.

1. 
   Hrvatska nakon samostalnosti nije zadržala institucionalni okvir za strateško planiranje koji je u bivšoj državi bio izgrađen i zanemarila je sve strateške dokumente koji su bili doneseni.
   
2. 
   Hrvatska je 2000. godine pokrenula izradu nacionalnog strateškog dokumenta „Hrvatska u 21. stoljeću“. Tijekom izrade strategije već se primijetio nedostatak znanja i kadrova, pa je izrada dokumenta trajala duže od predviđenog. Drugi nacionalni strateški dokument Strateški okvir za razvoj 2006.-2013. izrađen je 2006. godine i nakon toga Hrvatska nije izradila dugoročni nacionalni razvojni dokument, što je jedna od najvećih slabosti strateškog planiranja.
   
3. 
   Kapaciteti za strateško planiranje u Hrvatskoj se nisu razvijali, a to je posebno došlo do izražaja ulaskom Hrvatske u EU kada je trebala u kratkom roku izraditi dokumente koji su temelj za korištenje sredstava iz fondova EU za plansko i financijsko razdoblje 2007.-2013. i 2014.-2020. Svi raspoloživi kapaciteti u Ministarstvu regionalnog razvoja i fondova EU su usmjereni na programiranje za EU, a nacionalno planiranje je ostalo u drugom planu. Posljedica toga je da su dokumenti koji su podloga za korištenje sredstava iz fondova EU za razdoblje 2014.-2020. godina izrađivani bez nacionalnih strateških dokumenata. Zastoj u nacionalnom planiranju na nacionalnoj razini, a posebno činjenica da nije donesena Strategija regionalnog razvoja RH za razdoblje 2014.-2020. direktno je utjecala na zastoj strateškog planiranja i na sub-nacionalnoj razini, jer je zaustavljen proces izrade županijskih razvojnih strategija. Tako je narušena vertikalna konzistentnost koja je bila uspostavljena u razdoblju 2011.-2013.
   
4. 
   Institucionalni okvir za strateško planiranje u Hrvatskoj je podložan stalnim promjenama. Republički zavod za društveno planiranje koji je započeo s radom 5.10.1990. godine 08.10.1991. se ukida, te nastavlja s radom u sustavu Ministarstva gospodarskog razvitka kao Zavod za makroekonomske analize i prognoze (Heđbeli, 2011). Do 2000. godine u Hrvatskoj nema institucije koja je zadužena za strateško planiranje, a institucionalni razvoj nakon 2000. godine prikazan je na Slici 14.
   

Slika 14. Razvoj institucionalne infrastrukture za starteško planiranje i upravljanje razvojem u Hrvatskoj

Izvor: Vlada RH (2011)

2. 
   
   Download 9,05 Mb.