Mjerenje kapaciteta strateškog planiranja, provedbe strateških dokumenata i suradnje Quadruple Helix dionika

Mjerenje kapaciteta strateškog planiranja, provedbe strateških dokumenata i suradnje Quadruple Helix dionika

Kada se promatra međusobna povezanost Quadruple Helix dionika u Hrvatskoj jasno je da postoji puno prostora za unapređenje tih odnosa kako na relaciji javni sektor i ostali dionici, tako i između ostalih dionika međusobno. Sukladno principu supsidijarnosti logičnim se nameće da povezanost među dionicima treba poticati na najnižoj razini upravljanja, a to su jedinice lokalne samouprave gradovi i općine.

Problem deficita kapaciteta za upravljanje razvojem u Hrvatskoj s jedne strane treba početi rješavati na razini općina i gradova na način da ih se s nacionalne razine potakne da počnu primjenjivati inovativne modele upravljanja, odnosno Quadruple Helix model. Pri tome svaka od sredina, obzirom na različitost treba razmotriti stvarno stanje stvari u odnosu na 4 Quadruple Helix modela i razvijati „svoj model“. Koncept living lab se pri tome čini najprihvatljivijim. S druge pak strane nacionalna razina treba stvoriti zakonodavni i institucionalni okvir za strateško planiranje koji će osigurati pravovremenu izradu nacionalnih strateških i programskih dokumenata, te njihovu horizontalnu i vertikalnu konzistentnost.

Za empirijsko istraživanje suradnje među Quadruple Helix dionicima izabran je primjer strateškog planiranja na podnacionalnim razinama u Hrvatskoj.

1. Metodologija i instrumenti mjerenja efekata suradnje među Quadruple Helix dionicima

Uzorci za javni, gospodarski i civilni sektor te akademsku zajednicu su prigodni uzorci, a za svaku skupinu Quadruple Helix dionika prikupljen je najmanje 31 upitnik. Anketiranje je provedeno u razdoblju od svibnja 2014. do siječnja 2016. godine.

Za potrebe istraživanja Quadruple Helix dionika kreirana su dva upitnika. Jedan anketni upitnik korišten je za istraživanje regionalnih koordinatora, a jedan za istraživanje javnog, gospodarskog i civilnog sektora i akademske zajednice. Istraživanje za regionalne koordinatore provedeno je na području cijele Hrvatske, a za ostale dionike iz javnog sektora, gospodarskog i civilnog sektora i akademske zajednice u Istarskoj, Primorsko-goranskoj, Virovitičko-podravskoj i Koprivničko-križevačkoj županiji. Navedene županije izabrane su temeljem vrijednosti Indeksa razvijenosti za jedinice područne (regionalne) samouprave za 2013. godinu. Istarska i Primorsko-goranska županija imaju poslije Grada Zagreba najviši indeks razvijenosti (Istarska 156,80%, a Primorsko-goranska 139,21%) u odnosu na prosjek Hrvatske. Virovitičko-podravska županija je najnerazvijenija županija sa indeksom 5,56%, a Koprivničko-križevačka sa indeksom 59,19% također se nalazi u skupinu nerazvijenih županija s prosjekom manjim od 75% prosjeka Hrvatske.

Za regionalne koordinatore, obzirom na njihovo mjesto i ulogu u strateškom planiranju, za potrebe istraživanja bio je kreiran upitnik koji je podijeljen na šest cjelina(Prilog broj1).

1. 
   Opći podaci o regionalnom koordinatoru i temeljna stajališta
   
2. 
   Ocjena kapaciteta dionika u procesima strateškog planiranja i izvješćivanja
   
3. 
   Ocjena kapaciteta dionika za provedbu županijskih razvojnih strategija
   
4. 
   Ocjena suradnje s dionicima
   
5. 
   Županijske razvojne strategije 2014.-2020.
   
6. 
   Razvojni problemi županije.
   

U drugoj cjelini regionalni koordinatori ocjenjuju kapacitete Ministarstva regionalnog razvoja i fondova EU, županijskih političara/čelnika, županijskih upravnih odjela, jedinica lokalne samouprave, visokoškolskih institucija i civilnog sektora u procesima strateškog planiranja i izvješćivanja, a u trećoj cjelini kapacitete navedenih dionika u provedbi ŽRS-a. U četvrtoj cjelini regionalni koordinatori ocjenjuju suradnju s Ministarstvom regionalnog razvoja i fondova EU i Agencijom za regionalni razvoj, županijskim političarima/čelnicima, županijskim upravnim odjelima, ustanovama, jedinicama lokalne samouprave, visokoškolskim institucijama, gospodarstvenicima i civilnim sektorom, te ocjenjuju povezanost županijskih proračuna i ŽRS-a. U petoj cjelini prikupljaju se podaci o izradi nove generacije ŽRS-a za razdoblje 2014.-2020.. U šestoj cjelini traži se da regionalni koordinatori navedu tri najvažnija razvojna problema i ograničenja za razvoj svojih županija.

Za sve ostale Quadruple Helix dionike - javni, gospodarski i civilni sektor, te akademsku zajednicu kreiran je jedinstveni upitnik koji se također sastoji od šest cjelina i prati strukturu upitnika za regionalne koordinatore (Prilog broj 2). U prvoj cjelini utvrđuje se pripadnost pojedinoj skupini dionika, te se traže opservacije anketiranih o problemima u izradi, provedbi i izvješćivanju o provedbi ŽRS-a, informacije o broju provedenih EU projekata, te stajališta oko potrebe izrade strateških dokumenata jedinica lokalne samouprave i podatak o postojanju strateškog dokumenta relevantnog za pojedinog dionika. U drugoj cjelini dionici ocjenjuju kapacitete ostalih dionika u procesima strateškog planiranja i izvješćivanja, a u trećoj njihove kapacitete za provedbu ŽRS-a. U četvrtoj cjelini dionici ocjenjuju suradnju s Ministarstvom regionalnog razvoja i ostalim dionicima. Peta cjelina treba dati odgovore jesu li dionici upoznati sa statusom ŽRS za razdoblje 2014.-2020.. U šestoj cjelini od dionika se traži da navedu tri najvažnija razvojna problema i ograničenja u svojoj županiji.

Od sudionika se tražilo da korištenjem Likertove skale od 1 do 5 ocjene intenzitet različitih aktivnosti relevantnih za strateško planiranje na podnacionalnoj razini, gdje ocjenom 1 izražavaju najniži intenzitet aktivnosti, a ocjenom 5 najvišu razinu intenziteta neke aktivnosti.

2. Kapacitet strateškog planiranja i provedbe strateških dokumenata među Quadruple Helix dionicima

   1. Stavovi javnog sektora

1. Stavovi regionalnih koordinatora

Kako bi se osigurala učinkovita koordinacija i poticanje regionalnog razvoja županije ustrojavaju upravna tijela ili osnivaju agencije. Agencije sukladno zakonu mogu biti ustanove i trgovačka društva u stopostotnom vlasništvu županije i jedinica lokalne samouprave. Agencija za regionalni razvoj vodi Upisnik ustrojstvenih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, agencija i drugih pravnih osoba osnovanih s ciljem učinkovite koordinacije i poticanja regionalnog razvoja i to temeljem Pravilnika o Upisnik ustrojstvenih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, agencija i drugih pravnih osoba osnovanih s ciljem učinkovite koordinacije i poticanja regionalnog razvoja( NN 53/2010).

U ovom se Pravilniku po prvi put spominju regionalni koordinatori kao sinonim za ustrojstvene jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, agencije i druge pravne osobe osnovane s ciljem učinkovite koordinacije i poticanja regionalnog razvoja, te se definiraju njihovi poslovi. Regionalni koordinatori zadužuju se za koordinaciju izrade županijskih razvojnih strategija, izradu akcijskih planova u provedbi ŽRS-a, praćenje provedbe ŽRS-a, koordinaciju poslova vezanih uz središnju elektroničku bazu razvojnih projekata, koordinaciju aktivnosti jedinica lokalne samouprave, vezanih uz regionalni razvoj, sudjelovanje u aktivnostima vezanim za razvoj potpomognutih područja, sudjelovanje u radu partnerskih vijeća statističkih regija, poticanje zajedničkih razvojnih projekata s drugim jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, te kroz međuregionalnu i prekograničnu suradnju, sudjelovanje u izradi razvojnih projekata statističke regije i suradnja s drugim regionalnim koordinatorima radi stvaranja i provedbe zajedničkih projekata. Osim tih poslova regionalni koordinatori mogu obavljati i druge djelatnosti za koje su registrirani ili koji su im dodijeljeni temeljem drugih zakona.

Na temelju takvih ovlaštenja regionalni koordinatori koordinirali su izradu prve generacije županijskih razvojnih strategija za razdoblje 2011.-2013. godina, pripremu godišnjih akcijskih planova za provedbu županijskih razvojnih strategija, te godišnjih izvješća o provedbi županijskih razvojnih strategija. Na taj način regionalni koordinatori postali su važan čimbenik u procesima strateškog planiranja, ali i provedbe i izvješćivanja o provedbi strateških dokumenata, te poveznica između nacionalne razine kao najviše institucionalne razine, te jedinica lokalne samouprave kao najniže institucionalne razine vertikalne konzistentnosti strateškog planiranja.

Regionalni koordinatori nisu bili pripremljeni niti educirani za poslove regionalnog koordinatora nego su učili kroz rad „learning-by-doing“.  

Uloga regionalnih koordinatora dobiva novu dimenziju krajem 2014. godine kada se donosi novi Zakon o regionalnom razvoju. Osim toga, Zakonom o regionalnom razvoju se jasno definira opseg poslova regionalnih koordinatora i po prvi puta sredstva za financiranje tih poslova. Tako osnivači i vlasnici regionalnih koordinatora financiraju poslove od općeg gospodarskog interesa koje regionalni koordinatori za njih obavljaju.

Anketiranje regionalnih koordinatora provodilo se u razdoblju od svibnja 2014. godine do svibnja 2015. godine, u vrijeme najave novog zakona o regionalnom razvoju i najave početka izrade nove nacionalne strategije regionalnog razvoja.

Osim stavova o pitanjima opisanih u 6.2.1., od regionalnih koordinatora prikupljeni su i podaci koliko jedinica lokalne samouprave ima izrađen razvojni strateški dokument ili ga planira izraditi za razdoblje 2014.-2020., jer takav podatak ne postoji u sustavu strateškog planiranja razvoja na bilo kojoj razini praćenja primjene zakona o regionalnom razvoju. Pored toga, traženo je i mišljenje regionalnih koordinatora o utjecaju kašnjenja procesa strateškog planiranja na nacionalnoj razini na regionalne koordinatore, na razvojne procese u županijama, o utjecaju podjele Hrvatske na 5 regija na Hrvatsku kao cjelinu i na svaku pojedinu županiju, tko će snositi odgovornost zbog eventualno slabog povlačenja novca iz fondova EU, te koja su tri najvažnija problema i tri najveća ograničenja za razvoj pojedine županije.

Ocjenama od 1 do 5 regionalni koordinatori su ocijenili

• 
  vlastite kapacitete za strateško planiranje i izvješćivanje,
  
• 
  vlastite kapacitete za provedbu županijske razvojne strategije,
  
• 
  kapacitete Quadruple Helix dionika - ostalih predstavnika javnog sektora te predstavnika gospodarskog i civilnog sektora i akademske zajednice u procesima strateškog planiranja i izvješćivanja,
  
• 
  kapacitete Quadruple Helix dionika - ostalih predstavnika javnog sektora te predstavnike gospodarskog i civilnog sektora i akademske zajednice za provedbu županijske razvojne strategije
  
• 
  suradnju s Ministarstvom regionalnog razvoja i fondova EU, Agencijom za regionalni razvoj i s Quadruple Helix dionicima - ostalim predstavnicima javnog sektora te predstavnicima gospodarskog i civilnog sektora i akademske zajednice.
  

Tablica 13. Anketirani akreditirani regionalni koordinatori u Republici Hrvatskoj

Istraživanjem se utvrdilo postojanje različitih oblika osnivanja regionalnih koordinatora: 14 regionalnih koordinatora posluju kao trgovačko društvo-d.o.o., 5 regionalnih koordinatora kao ustanove i 2 regionalna koordinatora su županijski upravni odjeli (Slika 19).

Slika 19. Regionalni koordinatori u Republici Hrvatskoj prema pravnom obliku poslovanja

Izvor: Provedena anketa (2015)

Regionalni koordinatori razlikuju se i prema vlasničkoj strukturi. Kod većine regionalnih koordinatora osnivači i vlasnici su samo županije, zatim slijedi kombinirana vlasnička struktura županija i gradova, a samo jedan regionalni koordinator ima vlasničku strukturu koju čini županija, gradovi i općine (Tablica 14.).

Poslovni kapacitet regionalnih koordinatora ovisi o broju zaposlenih, obrazovnoj strukturi zaposlenih i broju jedinica lokalne samouprave koje su obuhvaćene aktivnostima strateškog planiranja regionalnih koordinatora.

Županije se razlikuju po broju jedinica lokalne samouprave-gradova i općina koje regionalni koordinatori trebaju koordinirati (Tablica 15).

Tablica 15. Broj jedinica lokalne samouprave i broj stanovnikapo regionalnom koordinatoru u Republici Hrvatskoj

LIRA Razvojna agencija Ličko-senjske županije na svojem području brine se za razvoj 12 jedinica lokalne samouprave, a RERA Javna ustanova RERA za koordinaciju i razvoj Splitsko-dalmatinske županije za razvoj 55 jedinica lokalne samouprave.

Najbolji odnos zaposlenih u regionalnim koordinatoru po jedinici lokalne samouprave ima regionalni koordinator AZRA d.o.o. gdje na svakog zaposlenog dolazi 1,12 jedinica lokalne samouprave, a najlošiji ima regionalni koordinator za Primorsko-goransku županiju Upravni odjel za regionalni razvoj i infrastrukturu gdje na svakog zaposlenog dolazi 5,14 jedinica lokalne samouprave (Tablica 16.).

Tablica 16. Broj zaposlenih i broj jedinica lokalne samouprave po zaposlenom u regionalnim koordinatorima u Republici Hrvatskoj

*Prema postojećem broju zaposlenih na svaku jedinicu lokalne samouprave dolazi 0,58 zaposlenih u regionalnom koordinatoru. Prema procjeni potrebnog broja zaposlenih na svaku jedinicu lokalne samouprave dolazio bi 0,64 zaposlenih, ali treba uzeti u obzir da 5 regionalnih koordinatora nije odgovorilo na to pitanje

Regionalni koordinatori prema stručnoj spremi prikazani su u Tablici 17. i na Slici 20.

Tablica 17. Broj zaposlenih u regionalnim koordinatorima prema stručnoj spremi u Republici Hrvatskoj

Slika 20. Broj zaposlenih u regionalnim koordinatorima prema stručnoj spremi u Republici Hrvatskoj

Izvor: Provedena anketa (2015)

Najveći broj zaposlenih u regionalnim koordinatorima ima visoku stručnu spremu (62%).

U pripremi Zakona o regionalnom razvoju u kojoj su sudjelovali i regionalni koordinatori tražilo se da regionalni koordinatori posluju kao ustanove i da ne pružaju usluge na tržištu, kako bi sav svoj kapacitet usmjerili na poslove od općeg gospodarskog interesa. Međutim, ovako stroga definicija pravnog oblika i načina financiranja nije bila potvrđena u zakonu, te je ostala mogućnost da regionalni koordinatori posluju kao ustanove, trgovačka društva i upravna tijela, te da dio svojih usluga naplaćuju.

Slika 21. Struktura regionalnih koordinatora prema naplati usluga u Republici Hrvatskoj

Izvor: Provedena anketa (2015. godina)

Usmjeravanjem regionalnih koordinatora na tržište postoji realna opasnost da će zanemariti ili u drugi plan staviti poslove od općeg gospodarskog interesa koji su im definirani Zakonom o regionalnom razvoju.

Ministarstvo regionalnog razvoja prepoznalo je tu prijetnju, te je u 2016. godini kroz program tehničke pomoći osiguralo na projektnoj osnovi trogodišnje financiranje za jačanje poslova od općeg gospodarskog interesa.

Ocjena regionalnih koordinatora o vlastitom kapacitetu i kapacitetu ostalih Quadruple Helix dionika za strateško planiranje i izvješćivanje

Kroz anketiranje regionalnih koordinatora željelo se vidjeti kako oni ocjenjuju vlastite kapacitete za strateško planiranje i izvješćivanje, te kako ocjenjuju kapacitete ostalih dionika kao i suradnju s njima (Tablica 18).

Tablica 18. Ocjene* regionalnih koordinatora o kapacitetima QuadrupleHelix dionika za strateško planiranje i izvješćivanje, te provedbu strateških dokumenata

Izvor: Provedena anketa (2015)

Regionalni koordinatori su ocijenili vlastiti kapacitet strateškog planiranja i izvješćivanja, te provedbe strateških dokumenata boljim od svih drugih Quadruple Helix dionika i na najuravnoteženijoj razini. Iako je samo-ocjenjivanje uvijek povezano i s izvjesnom razinom nekritičnosti, te ocjene će biti važno analizirati u usporedbi s ocjenama drugih dionika. Zanimljivo je da je provedbeni kapacitet bolje ocijenjen od kapaciteta strateškog planiranja za sve Quadruple Helix dionike. Najlošije ocijenjen je kapacitet upravljanja razvojem na razini općina.

U tom kontekstu treba promatrati i informaciju dobivenu provedenim istraživanjem da na području djelovanja 19% regionalnih koordinatora nisu započete aktivnosti na izradi županijskih razvojnih strategija za razdoblje 2014.-2020.

Regionalni koordinatori imaju podijeljeno mišljenje o posljedicama kašnjenja donošenja Strategije regionalnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014.-2020. godina (52% smatra da to kašnjenje nema utjecaja na sub-nacionalnu institucionalnu razinu, a 48% predviđa negativan utjecaj). Još jaču informativnu vrijednost ima pokazatelj da čak 75% regionalnih koordinatora misli da to kašnjenje neće usporiti razvojne procese u županiji, što upravo ukazuje na vertikalnu nepovezanost u strateškom planiranju razvoja.

Dva aktualna politička problema (nova regionalna podjela Hrvatske i kapacitet korištenja EU fondova) koja izazivaju i stručnu raspravu su pokazala značajne razlike među anketiranim regionalnim koordinatorima. Da bi podjela Hrvatske na 5 regija ubrzala razvojne procese u Hrvatskoj smatra 48% regionalnih koordinatora, da bi ih usporila smatra 34% dok 18% smatra da regionalizacija Hrvatske ne bi imala nikakav utjecaj (Slika 22.).

Slika 22. Utjecaj podjele Republike Hrvatske na 5 regija na razvoj Hrvatske – stavovi regionalnih koordinatora

Izvor: provedeno istraživanje (2015)

Da bi podjela Hrvatske na 5 regija ubrzala razvojne procese u županijama smatra 44% regionalnih koordinatora, da bi ih usporila smatra 31% dok 25% smatra da regionalizacija Hrvatske ne bi imala nikakav utjecaj na razvoj županija (Slika 23.).

Slika 23. Utjecaj podjele Republike Hrvatske na 5 regija na razvoj Hrvatske – stavovi regionalnih koordinatora

Izvor: provedeno istraživanje (2015)

Uz kapacitet strateškog planiranje regionalnog razvoja na nacionalnoj i pod-nacionalnoj razini, provedbeni kapacitet ovisi, uz ljudske resurse i institucionalnu infrastrukturu, i o raspoloživosti izvora financiranja. Europska unija ima financijske mehanizme za podržavanje uravnoteženog regionalnog razvoja, te je nacionalni kapacitet korištenja tih sredstava važna pretpostavka uspješnog upravljanja razvojem. Regionalni koordinatori smatraju da Vlada i Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU imaju najveću odgovornost zbog slabog korištenje EU fondova, što direktno smanjuje kapacitet upravljanja razvojem na svim razinama.

6.2.2.1.2. Stavovi ostalih predstavnika javnog sektora

Prigodni uzorak za javni sektor čini 31 predstavnik javnog sektora iz četiri izabrane županije (Istarske, Primorsko-goranske, Virovitičko-podravske i Koprivničko-križevačke). Anketni upitnik bio je elektronskom poštom poslan na sve župane, njihove zamjenike, na sve gradonačelnike i načelnike, na pročelnike županijskih i gradskih upravnih odjela, te ravnatelje županijskih ustanova i ravnatelje i direktore gradskih ustanova u tim županijama (dodatno se osobnim kontaktom anketiranje obavljalo u Koprivničko-križevačkoj županiji).

Od 200 poslanih upitnika, dobiven je 31 ispunjeni upitnik, što čini 15,5%. Najmanje se odazvalo gradonačelnika i načelnika, a najviše pročelnika/službenika županijskih i gradskih odjela odnosno ravnatelja županijskih i gradskih ustanova (Tablica 19).

Tablica 19. Struktura ispitanika za javni sektor

Predstavnik javnog sektora	Župan/ zamjenici župana	Gradonačelnik	Općinski načelnik	Pročelnik/službenik županijskog odjela/ravnatelj županijske ustanove	Pročelnik/službenik gradskog odjela/ravnatelj gradske ustanove/d.o.o.
Broj kontaktiranih	12	30	88	35	35
Broj prikupljenih anketa	2	1	5	13	10

Izvor: Provedena anketa (2015)

Većina predstavnika javnog sektora (90%) sudjelovalo je u procesima strateškog planiranja u svojim županijama, a izvan tog procesa je svega 10% od anketiranih.

Od 31 anketiranog predstavnika javnog sektora 75% su iz županijske ili gradske razine, što se vjerojatno odražava i na najviše ocjene za kapacitete strateškog planiranja na razini razvojnih agencija, županijskih upravnih odjela i gradova. Kapacitet strateškog planiranja na razini općina je ocjenjen najnižim ocjenama i od strane ostalih predstavnika javnog sektora (Tablica 20).

Tablica 20. Ocjene *ostalih predstavnika javnog sektora o kapacitetima QuadrupleHelix dionika za strateško planiranje i izvješćivanje, te provedbu strateških dokumenata

	Strateško planiranje i izvješćivanje	Provedba strateških dokumenata
Ministarstva regionalnog razvoja	2,7
Županijskih političara	3,28	3,33
Regionalnih koordinatora	4,00	3,86
Županijskih upravnih odjela	3,48	3,23
Gradova	3,25	2,96
Općina	2,46	2,33
Gospodarskog sektora	3,2	3,1
Akademske zajednice	3,03	3,2
Civilnog sektora	2,46	3,3
Ukupni kapacitet		3,43

*prosječne ocjene, dobivene primjenom Likertove skale ocjena 1 – najlošije do 5 - najbolje

Izvor: Provedena anketa (2015)

Za razliku od regionalnih koordinatora, ostali predstavnici javnog sektora podjednako ocjenjuju kapacitete strateškog planiranja i provedbe strateških dokumenata, a općine su i ovdje identificirane s najnižim provedbenim kapacitetom.

Da će kašnjenje donošenja Strategije regionalnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014.-2020. godina usporiti razvojne procese u županiji smatra 71% ostalih predstavnika javnog sektora, što je gotovo simetrično suprotno od mišljenja regionalnih koordinatora (75% njih smatra da to kašnjenje NEĆE usporiti razvojne procese u županiji).

Da bi podjela Hrvatske na 5 regija ubrzala razvojne procese u županijama smatra 52% ostalih predstavnika javnog sektora (što je više od regionalnih koordinatora), da bi ih usporila smatra 34%, dok 14% smatra da regionalizacija Hrvatske ne bi imala nikakav utjecaj (Slika 24).

Slika 24. Utjecaj podjele Hrvatske na 5 regija na razvojne procese u Republici Hrvatskoj - stavovi ostalih predstavnika javnog sektora

Izvor: Provedena anketa (2015)

Što se tiče korištenja EU fondova za jačanje financijske snage za provedbu strateških dokumenata, ostali predstavnici javnog sektora smatraju da najveću odgovornost za slabo korištenje takvih sredstava ima Vlada i Ministarstvo regionalnog razvoja i Fondova EU.

2. 
   
   Download 9,05 Mb.