Reformer og utvikling i andre land

Reformer og utvikling i andre land

1. Sverige

1. 
   Mottakere av inntektssikringsytelser i Sverige i prosent av befolkningen
   

Eurostat, Försäkringskassan og Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF)

Det svenske sykefraværet har svingt betydelig de siste tiårene, samtidig som det har blitt iverksatt mange og samtidige endringer i sykepengeordningen. Dette gjør det krevende å identifisere kausale sammenhenger bak endringer i sykefraværet.

Sykefraværet økte på 1980-tallet før det begynte å falle kraftig i første halvdel av 1990-tallet. Forskningen gir ikke noe entydig svar på årsakene til fallet. Henrekson og Persson (2004) finner at den kraftige økningen i arbeidsledigheten fra 1991 bidro til å redusere sykefraværet.

Det ble gjennomført flere innstramminger, ved at kompensasjonsgraden på kort- og langvarig sykefravær ble redusert i 1991, 1992 og i 1993. En arbeidsgiverperiode på 14 dager ble innført i 1992 og karensdag ble innført i 1993 (OECD 2010). Henrekson og Persson (2004) finner at reduksjonen i kompensasjonsgrad i 1991 bidro til å redusere sykefraværet, selv om resultatene kompliseres av den kraftige økningen i arbeidsledighet som skjedde samtidig. Johansson og Palme (2002) finner at endringen i 1991 førte til både færre sykefraværstilfeller og kortere fraværsperioder. Innføring av karensdag hadde imidlertid ikke en positiv effekt, siden færre sykefraværstilfeller ble oppveid av lengre fravær per sykmeldt (Johansson og Palme 2005).

Mellom 1998 og 2003 økte sykefraværet, før det igjen begynte å falle. Årsaken til økningen i sykefraværet er usikker. Økningen sammenfalt med en reduksjon i arbeidsledigheten, noe som kan ha bidratt til økt sykefravær. Lidwall (2010) finner en sammenheng mellom økningen i sykefraværet og forverring av arbeidsmiljøet på svenske arbeidsplasser, samt en sammenheng mellom økt sykefravær og livsstilsfaktorer som alkoholforbruk og overvekt. OECD (2010) peker på flere økninger i kompensasjonsgradene i sykepengeordningen på slutten av 1990-tallet, blant annet i 1998, som en mulig forklaring på økningen i sykefraværet. Flere studier finner at økningen i kompensasjonsgraden i 1998 førte til en økning i sykefraværet (Henrekson og Persson 2004; Hesselius og Persson 2007), men det er usikkert hvor stor del av økningen i sykefraværet som kan tilskrives dette.

Det er også uklart hva som forårsaket nedgangen i sykefraværet mellom 2003 og 2010. I denne perioden ble oppfølgingen av de sykmeldte håndtert mer enhetlig, strengt og systematisk, blant annet gjennom sammenslåingen av de svenske trygdeetatene i 2005. Innføringen av beslutningsstøtte, tidsbegrensninger i sykepengeordningen og rehabiliteringskjeden (se boks 11.2) i 2007–2008 kan ikke forklare fallet i 2003, men kan ha bidratt til å forlenge fallet i sykefraværet. Holdningsendringer blant leger og arbeidstakere er også blitt pekt på som en mulig bidragsfaktor (Arbeidsdepartementet 2010). Økningen i sykefraværet siden 2010 skyldes både flere nye sykefraværstilfeller og økt varighet per tilfelle. Økningen kan blant annet skyldes at den tidsbegrensede uføretrygden ble avviklet i 2008, noe som førte til at flere ble værende på forlengede sykepenger.⁶

Siden 2015 har utviklingen snudd på nytt og sykefraværet har blitt noe redusert.

Innstramming i inngangsvilkårene til uføretrygd

Figur 5.12 viser utviklingen i tilstrømmingen til uføreytelser i Norge og Sverige siden 2003. Antall nye mottakere i Sverige har falt kraftig siden 2004, med et særlig stort fall i årene 2005–2010. Mens det i 2004 ble innvilget uføretrygd til i underkant av 70 000 personer i 2004, ble det kun innvilget uføretrygd til om lag 8 000 personer i 2010. Det har særlig vært en sterk nedgang i uføreandelene blant eldre. Ifølge Forslund (2019) kan strengere inngangsvilkår for uføretrygd ha vært det viktigste tiltaket bak økningen i yrkesaktive eldre siden midten av 1990-tallet.

2. 
   Antallet nye uføremottakere i prosent av befolkningen 20–64 år
   

Arbeids- og velferdsdirektoratet og Försäkringskassan

Nedgangen i sykefraværet har trolig bidratt til redusert overgang til uføretrygd. Det har i tillegg blitt gjennomført flere endringer i både regelverk og praksis som har gjort det vanskeligere å få innvilget uføretrygd. I 1997 ble inngangsvilkårene for eldre strammet inn, med økt krav til nedsatt helse som grunnlag for innvilgelse. I 2005 ble inngangsvilkårene praktisert strengere som følge av sammenslåingen av de svenske trygdeetatene, noe som kan forklare en stor del av fallet i perioden 2005–2008 (Johansson m.fl. 2014).

I 2008 ble inngangsvilkårene til ordningen formelt strammet inn, samtidig som den tidsbegrensede uføretrygden ble avviklet. De nye kravene for uføretrygd innebærer at arbeidsevnen skal være varig og irreversibelt nedsatt, og vurderes opp mot alle typer arbeid, også lønnstilskudd og arbeid som ikke er umiddelbart tilgjengelig for søkeren. I tillegg skal alle rehabiliteringsmuligheter være uttømt (Riksrevisionen 2018). Ifølge Försäkringskassan (2017a) er det særlig avviklingen av tidsbegrenset uføretrygd som er hovedårsaken til reduksjonen i uføreandelen.

Den svenske dagpengeordningen har over tid blitt mindre sjenerøs ved at inntektstaket ved beregning av dagpenger i mange år ikke ble oppjustert i tråd med den alminnelige inntektsutviklingen i Sverige (Pedersen m.fl. 2019).

Regelverket for inntektsforsikring ble i tillegg strammet inn i 2007. Det ble innført differensierte medlemsavgifter til arbeidsledighetskassene (a-kassene), som økte avgiftene for mange arbeidstakere. Maksimalt antall erstatningsdager ble redusert til 300 dager for ikke-forsørgere, muligheten for å få erstatning som deltidsarbeidsledig ble redusert, og muligheten for studenter til å kvalifisere seg for arbeidsledighetsforsikringen ble tatt bort. Samlet sett førte dette til en betydelig reduksjon i antallet forsikrede (Arbetsförmedlingen 2012). I 2007 ble også jobbgarantien for unge innført. Garantien innebærer at arbeidsledige under 25 år må delta på arbeidsmarkedstiltak og motta aktivitetsstøtte etter 90 dagers ledighet, selv om de oppfyller vilkårene til å få støtte fra a-kassene. Sammen med en økning i antall arbeidsledige med svak tilknytning til arbeidslivet bidro dette til en reduksjon i andelen arbeidsledige med dagpenger fra a-kassene (Arbetsmarknadsdepartementet 2018).

Figur 5.13 viser utviklingen i mottakere av ytelser til arbeidsledige. Andelen ledige som mottok støtte fra a-kassene, falt fra 80 prosent i 2005 til 25 prosent i 2016. En stor del av nedgangen skyldes at færre oppfyller vilkårene for støtte fra a-kassene. Samtidig viser figuren at nedgangen har blitt delvis oppveid av at en større andel ledige mottar aktivitetsstøtte (tiltakspenger). Om lag 60 prosent av mottakerne av aktivitetsstøtte oppfyller vilkårene for å motta støtte fra a-kassene. Deler av nedgangen kan dermed forklares av at stønadssystemet for arbeidsledige har blitt mer aktivitetsbasert. For unge under 25 år har nedgangen i arbeidsledighetsforsikring vært særlig sterk, men nedgangen har nesten i sin helhet blitt oppveid av en økning i antall unge på som mottar aktivitetsstøtte (Dahlén 2012).

3. 
   Antallet mottakere av ledighetsytelser i prosent av arbeidsledige i Sverige
   

Försäkringskassan og Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF)

2. Danmark

1. 
   Mottakere av inntektssikringsytelser i Danmark i prosent av befolkningen
   

Danmarks Statistik og Eurostat

I 2014 ble det iverksatt en omfattende reform av sykepengeordningen. Reformen innebar både innstramminger og utvidelser. På den ene siden ble den ordinære kommunale sykepengeperioden redusert fra 52 uker til 22 uker. Samtidig ble det gjennom innføring av jobbavklaringsforløpet sikret at ingen syke skulle stå uten inntektssikring. Eksisterende muligheter til å forlenge sykepengeperioden ble videreført, samtidig som tidsbegrensninger for personer med alvorlig livstruende sykdom ble fjernet. Reformen innebærer også mer fokus på tidlig innsats og oppfølging. Arbeidsgiver eller den sykmeldte kan også anmode om en såkalt Fast-track-løsning innen fem uker fra første sykedag, og hvor kommunen må avholde en oppfølgingssamtale innen to uker etter anmodningen, se boks 11.2.

En effektevaluering av Rosholm m.fl. (2018) finner at overgangen til arbeid økte betydelig rundt revurderingen etter 22 uker, mens overgangen til arbeid etter 52 uker er redusert. Samlet sett finner forskerne at overgangen til arbeid har økt som følge av reformen. Videre har personer som kommer tidligere tilbake til arbeid en mer stabil arbeidstilknytning. Som forventet har reformen ført til færre personer med sykepengeforløp over 22 uker og flere med sykepengeforløp over 52 uker. Samlet har varigheten gått noe ned.

Reform av førtidspensjon og fleksjobbordningen

I januar 2013 ble en stor reform av førtidspensjon (varig uføretrygd) og fleksjobbordningen iverksatt. Som følge av reformen skulle personer under 40 år som hovedregel ikke lenger få førtidspensjon, men i stedet delta på et individuelt tilrettelagt ressursforløp. Ressursforløpet ble innført som ny ordning for å sikre en tidligere, tverrfaglig og sammenhengende innsats for å utvikle den enkeltes arbeidsevne. Det ble etablert et tverrfaglig rehabiliteringsteam i alle kommuner. Personer over 40 år skal som hovedregel gå gjennom et ressursforløp før de eventuelt får innvilget førtidspensjon. Personer under 40 år som allerede har fått tilkjent førtidspensjon fikk også rett på et ressursforløp uten at ytelsen ble endret.

Det ble også gjort to endringer i fleksjobbordningen. For å oppmuntre til overgang til ordinært arbeid ble det besluttet at personer under 40 år kun skulle få tilbud om deltakelse i fleksjobbordningen med varighet på inntil fem år om gangen før behovet for videre fleksjobb blir revurdert. Samtidig ble tilskuddsordningen lagt om. Tidligere betalte arbeidsgiver full lønn til den ansatte, og fikk refundert 1/2 eller 2/3 av lønnen fra kommunen. Etter reformen skal arbeidsgivere kun betale lønn for den faktiske arbeidsinnsatsen som fleksjobbmottakeren yter, uansett om det gjelder kortere arbeidstimer eller lavere produktivitet, mens kommunen supplerer med et tilskudd, se boks 5.1. Fleksjobbtilskuddet ble omgjort slik at økt arbeidsinnsats i motsetning til tidligere skulle gi økt inntekt. Mottakeren skulle dermed få sterkere insentiver til å forbedre arbeidsevnen sin (Beskæftigelsesministeriet 2012a og 2012b).

Evalueringer viser at antall stønadsmottakere totalt sett⁷ har stabilisert seg siden iverksettingen av reformen, mot en økning i årene før. Antall mottakere av ytelsene som ble berørt av reformen har vært lavere enn forventet, noe som skyldes færre antall mottakere av ressursforløpet og førtidspensjon enn ventet. På den andre siden har antall fleksjobbmottakere vært høyere enn forventet. Det har dermed vært en forskyving fra passive ytelser til stønader med en viss tilknytning til arbeidslivet. Om lag halvparten av deltakere i ressursforløpet under 40 år går over til en arbeidsrettet aktivitet, men hoveddelen av denne overgangen til arbeidslivet skjer gjennom fleksjobbordningen. Det er fortsatt for tidlig å vurdere hvordan reformen har påvirket overgangen til ordinært arbeid (Deloitte 2018).

Det er opprettet langt flere fleksjobber med lav arbeidstid enn forventet, noe som kan tyde på at flere med lav arbeidsevne bruker fleksjobb framfor førtidspensjon. Det har imidlertid vært få fleksjobbmottakere som har økt antall arbeidstimer over tid, noe som var ett av formålene med reformen. Både andelen ledige og varigheten på ledigheten i fleksjobbordningen har falt etter iverksettingen av reformen.

Reformen gjorde det vanskeligere for personer under 40 år å få innvilget uføretrygd. Philip m.fl. (2016) undersøker effekten av reformen på unge langtidsledige sosialhjelpsmottakere som i fravær av reformen ville ha fått innvilget uføretrygd, og finner at reformen har økt denne gruppens tilknytning til det ordinære arbeidslivet og utdanningssystemet betraktelig.

Mottakerne av førtidspensjon og fleksjobb er i stor grad fornøyde med ordningene. Tilfredsheten blant deltakere i ressursforløpet er lavere, noe som kan ha sammenheng med høy ventetid på aktivitetsrettede tilbud. Unge og personer med psykiske lidelser er imidlertid mer fornøyd med ressursforløpet enn eldre (Deloitte 2018). En utfordring med reformen har vært at for mange over 40 år har fått innvilget ressursforløp selv om førtidspensjon trolig ville vært en mer passende ytelse. Som følge av dette vedtok Folketinget å gjøre det enklere for kommuner å innvilge førtidspensjon til personer som ikke har gått gjennom et ressursforløp (Folketinget 2018).

Flere endringer i regelverket for sosialhjelp og dagpenger

Kontanthjelpreformen ble iverksatt 1. januar 2014. Reformen gjaldt alle mottakere av kontanthjelp (dvs. sosialhjelp), men de største endringene omfattet aldersgruppen 25–29 år. Mottakere i denne aldersgruppen uten fagkompetanse eller høyere utdanning ble pålagt et utdanningskrav som tidligere kun omfattet mottakere under 25 år. Samtidig ble ytelsen til denne gruppen redusert til nivået på ordinær studiestøtte og omdøpt til utdanningshjelp med varighet fram til studiestart. Under studiene mottar mottakerne ordinær studiestøtte. Kommunen skiller mellom unge som trenger langsiktig hjelp for å gjennomføre en målrettet utdanning, og unge som kan påbegynne en utdanning snarlig. Den sistnevnte gruppen har plikt til å søke på en utdanning og starte den så raskt som mulig. Kommunen følger opp fram til studiestart eller dersom man står i fare for å falle fra studiene.

Beskæftigelsesministeriet (2016) har gjennomført en effektanalyse og finner at overgangen til jobb eller utdanning økte med 20 prosent for unge mottakere mellom 25 og 29 år som følge av reformen. Effektene er størst rett etter iverksettelse av reformen, men det er også en positiv effekt i måneden før reformen iverksettes, noe som tolkes som en reaksjon på utsiktene til lavere ytelse. De positive effektene gjelder uavhengig av varigheten på ledigheten forut for reformen.

Fra 1. oktober 2016 ble det såkalte kontanthjelptaket og 225-timersregelen gjeninnført i kontanthjelpen⁸. For arbeidsføre mottakere ble det innført krav om minimum 225 timers ordinært arbeid i løpet av det siste året for å unngå avkorting av ytelsen. Samtidig ble det innført et nytt tak på den samlede offentlige støtten kontanthjelpmottakere kunne motta. Ekspertgruppen er ikke kjent med noen effektevaluering av innstrammingene i 2016.

Dagpengeregelverket ble strammet inn på begynnelsen av 2010-tallet. I 2010 ble maksimal varighet på dagpenger redusert fra fire til to år. I 2012 ble kravet om gjenopptjening av rett til dagpenger økt fra seks til tolv måneder. En effektevaluering fra Beskæftigelsesministeriet (2015) finner at den reduserte varigheten førte til økt overgang til arbeid. Evalueringen finner videre positiv effekt av reformen på overgangen til arbeid allerede etter et halvt års ledighet. Effekten på overgang til arbeid er størst for unge arbeidsledige.

I 2018 vedtok Folketinget et nytt botidskrav i dagpengeregelverket, som krever at den ledige må ha hatt lovlig opphold i Danmark eller EU/EØS minst sju av de siste tolv årene for å ha rett til dagpenger. Botidskravet skal etter planen være fullt innfaset i 2021.

3. Nederland

Figur 5.15 viser at Nederland hadde en høy andel mottakere av uføretrygd på begynnelsen av 1990-tallet. Andelen uføre svingte på 1990-tallet før andelen begynte å falle noe på midten av 2000-tallet. Sykefraværet svingte på 1990-tallet, men falt betydelig på begynnelsen av 2000-tallet, slik at nivået på sykefraværet er langt lavere i dag enn på 1990-tallet. Tilstrømningen til uføretrygd falt fra rundt 100 000 i 2001 til 35 000 i 2009. Nederland har gjennomført mange reformer de siste tiårene, særlig i begynnelsen av 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet som svar på en økende andel av befolkningen på sykepenger og uføretrygd (Einerhand og Swart 2010). Antall mottakere av dagpenger og økonomisk sosialhjelp økte betydelig i forbindelse med finanskrisen, og er fortsatt på et høyere nivå enn i 2008.

1. 
   Mottakere av inntektssikringsytelser i Nederland i prosent av befolkningen
   

Eurostat, OECD og Centraal Bureau voor de Statistiek

De mest omfattende endringene har vært å øke arbeidsgivers ansvar ved sykdom og uførhet. Dette har skjedd i flere omganger. I 1994 ble arbeidsgivers finansieringsansvar for sykepenger utvidet til de første seks ukene i sykefraværet. I 1996 ble arbeidsgiverens finansieringsansvar for sykepenger økt til ett år, før perioden ble økt til to år i 2004. I 1998 ble det innført en forsikringspremie for virksomheter hvor størrelsen på premien var basert på den historiske tilstrømmingen til uføretrygd fra virksomheten.

Samtidig er det vedtatt flere lovendringer for å øke arbeidsgivers tilretteleggingsansvar. I 1994 fikk arbeidsgiver hovedansvaret for å reintegrere arbeidstakeren i arbeidslivet ved å finne passende arbeid i virksomheten. I 2002 ble arbeidsgivers rolle i oppfølgingsarbeidet ytterligere forsterket. Den såkalte portvokterprotokollen innebærer blant annet krav om at arbeidsgiver og arbeidstaker skal utarbeide en aktivitetsplan for tilbakevending til arbeid senest innen åtte uker i sykefraværsperioden. Dersom arbeidstakeren søker om uføretrygd etter to år, kan myndighetene kreve at arbeidsgiver betaler sykepenger i noen måneder lenger dersom aktivitetsplanen ikke er fulgt opp tilstrekkelig. Arbeidstakere kan på sin side miste jobben dersom de ikke samarbeider om aktivitetsplanen. I 2003 fikk arbeidsgivere ansvaret for å hjelpe sykmeldte ansatte med å finne arbeid på en annen arbeidsplass dersom det ikke finnes passende jobber i virksomheten (de Jong 2015).

Private forsikringsselskaper blir i stor grad brukt av bedrifter for å håndtere risikoen ved det økte finansierings- og oppfølgingsansvaret. De fleste nederlandske bedrifter har tegnet forsikringsavtaler for å håndtere svingninger i uførepremien, og en stor andel overlater også oppfølgingen av de sykmeldte til forsikringsselskapene.

Tiltakene som ble iverksatt på slutten av 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet hadde stor effekt på tilstrømmingen til uføretrygd. Mens antallet nye mottakere av uføretrygd var rundt 1,2 prosent av befolkningen 20–64 år i 2001, var andelen nye mottakere 0,2 prosent i 2009.

Portvokterprotokollen regnes som det mest effektive tiltaket for å redusere antall mottakere av uføretrygd, og noen studier anslår at tiltaket har redusert tilstrømmingen til uføretrygd med 40 prosent (Koning og Lindeboom 2015).

Studier tyder også på at økning av arbeidsgivers finansieringsansvar har hatt effekt. Koning (2009) og Van Sonsbeek og Gradus (2013) finner at bruk av uførepremier reduserte tilstrømmingen til uføretrygd med 15 prosent. De Groot og Koning (2016) viser at et midlertidig unntak fra uførepremien for små virksomheter mellom 2003 og 2008 førte til en økning i tilstrømming fra små virksomheter til uføretrygd med 7 prosent, og en reduksjon i avgang fra uføretrygd med 12 prosent.

Det er samtidig stor bekymring for at økt arbeidsgiveransvar skal gjøre det mindre attraktivt å ansette personer med dårlig helse. Koning og Lindeboom (2015) finner imidlertid at sysselsettingsandelen for personer med dårlig helse økte mellom 2002 og 2010. Økningen skyldes trolig at færre med dårlig helse går over på uføretrygd, og studien kan ikke utelukke at arbeidsgivere har blitt mer skeptiske til å ansette personer med helseproblemer.

I tillegg til økt ansvar til arbeidsgiver har Nederland gjennomført andre innstramminger i uføreordningen. Det har blitt strengere krav til tap av arbeidsevne, beregning av inntektstap og hvilke type jobber en person med nedsatt arbeidsevne kan utføre. Mens det tidligere var mulig å få uføretrygd etter ett år, ble det i 2003 bestemt at innvilgelse av uføretrygd først kunne skje etter to år. Uførereformen i 2006 innførte et skille i uføreytelsen mellom personer med fullstendig og delvis nedsatt arbeidsevne, som gjorde at personer med restarbeidsevne fikk sterkere insentiver til arbeid.

I perioden 2004–2009 fikk alle uføre født etter 1959 sin uføregrad revurdert etter de nye strengere reglene. 20 prosent av mottakerne som ble revurdert mistet retten til uføretrygd. I tillegg ble uføregraden satt ned for 12 prosent av de vurderte uføre, mens den ble satt opp for 6 prosent av uføremottakerne (Einerhand og Swart 2010). Om lag 60 prosent av gruppen som mistet retten til uføretrygd eller fikk nedjustert uføregraden sin var sysselsatt tre år senere (De Jong 2015).

8. 
   
   Download 0,49 Mb.