Varighet og omfang av arbeidsgivers betalingsplikt
Ovenfor har vi argumentert for at sykepengeordningen bør sørge for at en del av de økonomiske gevinstene ved redusert langtidsfravær tilfaller den som bærer størsteparten av kostnadene ved tiltak mot langtidsfravær, dvs. arbeidsgiver. For å oppnå dette er det nødvendig at arbeidsgiver bærer en del av kostnadene knyttet til langtidsfravær.
Pedersen m.fl. (2019) har sammenlignet Norge med de øvrige nordiske landene, Tyskland og Storbritannia. De finner at det er i Norge og Finland at arbeidsgiverne i minst grad har direkte finansieringsansvar for de ansattes sykepengerettigheter.
Spørsmålet om å gi arbeidsgivere finansieringsansvar for sykepenger ved langtidsfravær, har tidligere blant annet blitt vurdert av en ekspertgruppe som Arbeids- og inkluderingsdepartementet oppnevnte i 2009 for å vurdere tiltak for reduksjon i sykefraværet. I gruppens rapport fra 2010 ble det foreslått at arbeidsgiverperioden reduseres til ti dager, samtidig som folketrygdens refusjon ble begrenset til 80 prosent av fulle sykepenger etter åtte uker. Dette innebar en egenandel for arbeidsgiver på 20 prosent dersom sykefraværet ikke er gradert, noe som ville gi arbeidsgiver insentiv til å bidra til gradering ned til 80 prosent.
I protokollen til IA-avtalen for perioden 2010–2013 uttrykte partene enighet om at en endring i medfinansieringen i tråd med disse prinsippene ville kunne bidra til en styrking av arbeidsgivers oppfølging av og tilrettelegging for langtidssykmeldte og medvirke til at hovedregelen blir gradert sykmelding. I protokollen heter det videre at partene ville komme tilbake til dette i løpet av året. På grunn av tekniske utfordringer i NAV ble det imidlertid ikke fulgt opp den gangen.
Forslaget var motivert ut fra et ønske om å gi arbeidsgiverne sterkere insentiver til å forebygge langtidsfravær og utstøting, og til mer bruk av gradering, samtidig som den samlede arbeidsgiverfinansieringen ble holdt tilnærmet uendret. Det ble ikke foretatt noen nærmere vurdering av alternativer hvor arbeidsgiverfinansieringen samlet sett øker, kombinert med for eksempel reduksjon i arbeidsgiveravgiften.
I likhet med forslaget i rapporten fra 2010 mener ekspertgruppen at sykepengeordningen bør legges om slik at arbeidsgivere får sterkere insentiver til å forebygge langvarige sykefravær, herunder bidra til mer bruk av gradering.
Vi har vurdert ulike modeller for å gi arbeidsgiver økt ansvar for å finansiere langtidsfravær. Modellene bygger blant annet på Markussen og Røed (2018). I alle modellene er det lagt til grunn at arbeidsgiver fortsatt skal betale fulle sykepenger i en initial arbeidsgiverperiode, som eventuelt kan gjøres kortere enn de nåværende 16 dagene.
En mulig svakhet ved modellen som ble foreslått i 2010, er at den ikke gir insentiver til å redusere sykmeldingsgraden lenger ned enn til 80 prosent. Samtidig kan gradert sykmelding på 80 prosent framstå som attraktivt for arbeidsgiver sammenholdt med retur til fullt arbeid.
Et alternativ med bedre økonomiske insentiver ville være en modell der arbeidsgiver dekker en viss andel av sykepengene uavhengig av sykmeldingsgraden, og at arbeidsgiver dekker en høyere andel for sykmeldinger med lite gradering. En slik modell vil gi arbeidsgiver insentiver til å bidra både til mest mulig gradering, og til reduksjon også i sykefravær med lav sykmeldingsgrad.
Figur 7.4 viser at bruken av gradert sykefravær varierer mellom næringer. Dette kan dels skyldes ulike muligheter for å gradere, noe som underbygger at arbeidsgivers medfinansiering ikke ensidig bør fokusere på gradering.
[:figur:figX-X.jpg]
Andel graderte sykefraværsdagsverk etter næring og relativ størrelse på næringen. Prosent. 2017
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Ekspertgruppen anbefaler at man bruker en modell som gir arbeidsgiver insentiver både til gradering og til å redusere varigheten av alle fravær. Dette kan gjøres ved at arbeidsgiver dekker en lav andel av sykepengene opp til en viss sykmeldingsgrad, og deretter en høyere andel. En mulig utforming er at arbeidsgiver dekker 10 prosent av sykepengene opp til 50 prosent av fulle sykepenger og deretter eksempelvis 25 prosent av sykepenger ut over dette. Dvs. at for en person som er 100 prosent sykmeldt, betaler arbeidsgiver 10 prosent av den første halvparten av sykepengene, og 25 prosent av resten. Dersom perioden der arbeidsgiver betaler fulle sykepenger reduseres fra dagens 16 dager til 7 dager, tyder beregninger på at denne modellen vil være om lag kostnadsnøytral for arbeidsgiverne sett under ett sammenlignet med dagens ordning. Det er da lagt til grunn at ekspertgruppens samlede forslag til endringer i sykepengeordningen vil bidra til å redusere sykefraværet med om lag seks prosent.
De sykefraværsdagene arbeidsgiver i dag betaler for i arbeidsgiverperioden på 16 dager, utgjør mellom 35 og 40 prosent av de totale fraværsdagene som dekkes av sykepengeordningen. Arbeidsgivers andel av de totale fraværsdagene omfatter både de fraværene som avsluttes innenfor arbeidsgiverperioden, og de første 16 dagene av lengre fravær.
Økt samlet arbeidsgiverfinansiering vil generelt styrke insentivene for arbeidsgiver, sammenlignet med modeller der den samlede arbeidsgiverfinansieringen holdes om lag uendret. Det vises i denne sammenheng til Nederland, hvor de har gått langt i denne retningen. Også i andre land er det høyere grad av arbeidsgiverfinansiering enn i Norge.
Selv om den samlede arbeidsgiverfinansieringen holdes uendret, vil det for et gitt sykefravær kunne skje en omfordeling mellom arbeidsgivere. I den skisserte modellen vil virksomheter med høyt langtidsfravær få økte kostnader ved at de får større ansvar for sykepengene gjennom hele perioden. Dette er isolert sett uheldig for disse virksomhetene, men det er samtidig nødvendig for å gi dem sterkere økonomisk insentiv til å redusere sykefraværet. Dersom virksomheter med høyt fravær ikke skal rammes, vil omleggingen ikke ha noen effekt. Modellen vil også isolert sett gi økte kostnader for virksomheter hvor gradert sykmelding brukes sjelden, og lavere kostnader for virksomheter hvor gradert sykmelding er utbredt.
Når arbeidsgiver må bære en større del av den økonomiske belastningen ved langtidsfravær, innebærer dette en fare for at personer med høy risiko for fravær blir stående utenfor arbeidslivet. Dagens skjermingsordning motvirker denne risikoen for visse grupper av særlig utsatte arbeidstakere. Denne skjermingsordningen innebærer at arbeidsgiver eller arbeidstaker kan søke om at folketrygden skal dekke utgifter til sykepenger i arbeidsgiverperioden dersom arbeidstaker har langvarig eller kronisk sykdom som medfører risiko for særlig stort fravær, en sykdom som medfører risiko for gjentatte sykefravær i en begrenset periode, eller dersom sykefraværet skyldes svangerskapsrelatert sykdom. En del tilfeller av langvarige sykefravær vil imidlertid ikke omfattes av denne skjermingsordningen.
Spesielt kan små virksomheter få en stor belastning dersom de får flere langtidssykmeldte. I Norge har åtte av ti virksomheter fire eller færre ansatte. Det finnes i dag en egen skjermingsordning for små virksomheter. Denne ordningen innebærer at arbeidsgivere kan forsikre seg mot ansvar for sykepenger i arbeidsgiverperioden når de samlede lønnsutbetalingene i det foregående året ikke overstiger 40 G. Det vil likevel være mange mindre virksomheter med lønnsutbetalinger over 40 G som ikke er omfattet av denne muligheten. Det kan på denne bakgrunn tenkes at det vil utvikles et marked for forsikring mot denne risikoen. Slike forsikringsordninger har stort omfang i Nederland, hvor arbeidsgivere har det fulle finansieringsansvaret i hele sykepengeperioden på to år, i tillegg til medfinansieringsansvar for ansatte som går over til uføretrygd (se nærmere omtale i kapittel 5).
Ekspertgruppen er klar over at forslaget innebærer noen praktiske og administrative utfordringer som vil måtte løses, blant annet knyttet til at en del arbeidstakere har flere arbeidsgivere.
Innsparingene for folketrygden som følger av medfinansiering for lengre fravær kan anvendes på flere måter. Eksempelvis kan de benyttes til lettelser i andre deler av sykepengeordningen, redusert arbeidsgiveravgift eller til andre tiltak for å styrke sysselsettingen. Ekspertgruppen har lagt til grunn at innsparingene skal motsvares av kortere arbeidsgiverperiode i starten av fraværet, slik at den samlede arbeidsgiverbetalingen i sykepengeordningen holdes på om lag samme nivå som i dag. Hovedhensikten med dette er å begrense risikoen for at arbeidstakere med varige helseproblemer skal bli stående utenfor arbeidsmarkedet. Det bygger på en antakelse om at det er en viss sammenheng mellom om en arbeidsgiver har mange fravær mellom for eksempel 7 og 16 dager, og om den har mange langtidsfravær.
Dersom den initiale arbeidsgiverperioden forkortes, for eksempel til en uke, vil det gi mindre behov for arbeidsgiver for å kreve sykmelding fra lege for sykefravær i den initiale arbeidsgiverperioden. Hvis arbeidsgiver åpner for egenmelding i denne perioden, vil arbeidsgiver og arbeidstaker i fellesskap få ansvaret for håndtering av sykefraværsforløp som varer inntil en uke. Det kan forhåpentligvis bidra til en raskere direkte dialog mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, og frigjøre legeressurser som i dag brukes til legekonsultasjoner for utskriving av kortvarige sykmeldinger.
| 